ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 жовтня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/18554/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Колос І.Б. (головуючий), Булгакової І.В., Малашенкової Т.М.,
за участю секретаря судового засідання Малихіної О.В.,
представників учасників справи:
позивача - Фонду державного майна України - Ізвєков К.В., в порядку самопредставництва (дов. від 02.01.2020, наказ, посадова інструкція),
відповідача - Антимонопольного комітету України - Атаманюк Г.В., в порядку самопредставництва (наказ, витяг з положення, виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань),
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Антимонопольного комітету України
на рішення господарського суду міста Києва від 18.03.2020 (суддя Марченко О.В.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 14.07.2020 (головуючий суддя: Сулім В.В., судді: Пашкіна С.А., Андрієнко В.В.)
у справі № 910/18554/19
за позовом Фонду державного майна України (далі - ФДМУ)
до Антимонопольного комітету України (далі - Комітет)
про визнання недійсним рішення.
1. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ФДМУ звернувся до господарського суду міста Києва з позовом до Комітету про визнання недійсним рішення від 12.11.2019 № 741-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення АМК).
Позовні вимоги обґрунтовані наявністю визначених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підстав для визнання Рішення АМК недійсним.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
Рішенням господарського суду міста Києва від 18.03.2020 зі справи № 910/18554/19, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.07.2020, позов задоволено повністю з посиланням на його обґрунтованість.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі Комітет просить суд касаційної інстанції скасувати рішення попередніх судових інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
2. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
В обґрунтування доводів касаційної скарги Комітет посилається на те, що:
- у Рішенні АМК не досліджувалося питання недотримання порядку проведення закупівель послуги щодо проектування, розробки, впровадження та супроводження ІТ "Єдина база". Дотримання процедури закупівлі робіт/послуг, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі" не свідчить про неможливість порушення положень Закону України "Про захист економічної конкуренції" у зв`язку з різним предметом правового регулювання, тому висновки судів попередніх інстанцій прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права;
- ФДМУ було закладено таку модель розробки та проектування єдиної бази даних звітів про оцінку, за якої для здійснення реєстрації суб`єктом оціночної діяльності у Єдиній базі, останній повинен був вчинити це через авторизований електронний майданчик та шляхом укладення цивільно - правової угоди з оператором авторизованого електронного майданчика. Також ФДМУ було закладено таку модель розробки та проектування Єдиної бази, за якої для здійснення перевірки нотаріусом реєстрації звіту та наявності унікального номера в Єдиній базі, нотаріус повинен був вчиняти це через авторизовані електронні майданчики та шляхом укладення цивільно - правової угоди з оператором авторизованого електронного майданчика;
- висновки суду прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, оскільки укладення договорів для доступу до Єдиної бази через електронні майданчики призвело до встановлення авторизованими електронними майданчиками однакової вартості послуг, тобто договір про надання послуг є платним, тому вартість послуг включає в себе не тільки компенсацію фактичних витрат, а також дохід для таких майданчиків, що свідчить про створення ФДМУ умов для вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого частиною третьою статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції", які полягають у встановленні та застосуванні протягом серпня - жовтня 2018 року однакових цін на послуги з передавання/отримання інформації з Єдиної бази при тому, що аналіз ситуації на ринку спростовує наявність об`єктивних причин для вчинення таких дій, і які призвели до обмеження конкуренції, що підтверджується Рішенням АМК;
- ФДМУ не вживав заходів для врегулювання питання встановлення обґрунтованої вартості послуг авторизованих електронних майданчиків та не запропонував визначити вартість на рівні постанови Кабінету Міністрів України або в наказі ФДМУ, що є компетенцією ФДМУ, оскільки останній наділений повноваженнями на затвердження порядку ведення єдиної бази даних звітів про оцінку. При цьому невід`ємною складовою ведення такої бази є взаємодія суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів з електронними майданчиками, тому такий порядок повинен врегульовувати умови надання послуг суб`єктами господарювання;
- що ж до судових справ № 826/12333/18, № 826/13753/18, на які посилалися суди попередніх інстанцій у розгляді справи № 910/18554/19, то у їх розгляді питання впливу ФДМУ на конкуренцію не досліджувалося, відповідно, висновки у цих справах не мають правового значення для розгляду справи № 910/18554/19;
- суди попередніх інстанцій залишили поза увагою те, що у судових справах № 826/12333/18, № 826/13753/18 не надавалася оцінка діям ФДМУ щодо наявності в них ознак порушень конкурентного законодавства, а також не аналізувався спірний наказ (наказ від 17.05.2018 № 658, яким затверджено Порядок ведення єдиної бази даних звітів про оцінку) з точки зору можливого негативного впливу на потенційно конкурентне середовище ринку;
- висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах відсутній.
Доводи інших учасників справи
ФДМУ у відзиві на касаційну скаргу просив залишити судові акти попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, зазначаючи, зокрема, про законність та обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій.
3. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій у розгляді справи встановлено таке.
Рішенням АМК визнано дії ФДМУ, які полягають у створенні умов для вчинення операторами авторизованих електронних майданчиків, які надають послуги з розміщення, отримання й передавання інформації та документів до/з єдиної бази даних звітів про оцінку з метою перевірки оціночної вартості об`єкта нерухомості порушень законодавства про захист економічної конкуренції, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим статтею 17 та пунктом 7 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції"; ФДМУ зобов`язано припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, яке зазначене в пункті 1 резолютивної частини Рішення АМК.
Рішення АМК мотивоване такими встановленими обставинами та висновками.
Розпорядженням державного уповноваженого Комітету від 28.03.2019 № 08/117-р розпочато розгляд справи 130-26.13/53-19 за ознаками вчинення ФДМУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого статтею 17 та пунктом 7 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
ФДМУ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
Комітетом в межах повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", у зв`язку з надходженням заяв та звернень від суб`єктів оціночної діяльності, оцінювачів, народних депутатів України, у серпні 2018 року розпочато перевірку ФДМУ щодо дотримання ним вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час створення, впровадження та функціонування Єдиної бази та підключення до неї електронних майданчиків, в межах якої (перевірки) встановлено таке.
Питання оцінки нерухомого майна та контролю за правильністю визначення оціночної вартості майна для цілей оподаткування врегульовано, зокрема, Податковим кодексом України та наказами ФДМУ, а до квітня 2019 року - постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2014 № 358 "Про проведення оцінки для цілей оподаткування та нарахування і сплати інших обов`язкових платежів, які справляються відповідно до законодавства" (втратила чинність відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.04.2019 № 304, далі - постанова Кабінету Міністрів України № 358).
Пунктом 172.3 статті 172 Податкового кодексу України передбачено, що дохід від продажу об`єкта нерухомості визначається виходячи із ціни, зазначеної в договорі купівлі-продажу, але не нижче оціночної вартості такого об`єкта, розрахованої органом, уповноваженим здійснювати таку оцінку відповідно до закону (у редакції, чинній до прийняття Закону України від 07.12.2017 № 2245-VIII).
Законом України від 07.12.2017 № 2245-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році" до пункту 172.3 статті 172 Податкового кодексу України внесено зміни, зокрема, встановлено, що інформація зі звіту про оцінку реєструється в Єдиній базі.
За наслідком внесених змін абзац перший пункту 172.3 статті 172 Податкового кодексу України викладено в такій редакції: "Дохід від продажу об`єкта нерухомості визначається виходячи з ціни, зазначеної в договорі купівлі-продажу, але не нижче оціночної вартості такого об`єкта, розрахованої органом, уповноваженим здійснювати таку оцінку відповідно до закону, та зареєстрованої в єдиній базі даних звітів про оцінку".
Відповідно до пункту 172.3 статті 172 Податкового кодексу України Єдина база - це інформаційно - телекомунікаційна система, до складу якої входять база даних та модуль електронного визначення оціночної вартості (з метою перевірки вартості об`єктів оподаткування, внесеної суб`єктом оціночної діяльності). Єдина база забезпечує розміщення, створення, зберігання та оприлюднення всієї інформації про об`єкт нерухомості та його вартість (крім інформації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки), електронне визначення оціночної вартості, автоматичний обмін інформацією і документами з авторизованими електронними майданчиками та користування сервісами з автоматичним обміном інформацією, доступ до яких здійснюється за допомогою мережі Інтернет.
Порядок ведення Єдиної бази затверджується ФДМУ. Внесення інформації зі звітів про оцінку до Єдиної бази здійснюється суб`єктами оціночної діяльності через авторизовані електронні майданчики.
Згідно з пунктом 172.3 статті 172 Податкового кодексу України авторизований електронний майданчик - це авторизована ФДМУ інформаційно-телекомунікаційна система, яка має комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю відповідно до Закону України "Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах" та забезпечує реєстрацію суб`єктів оціночної діяльності, розміщення, отримання і передавання інформації та документів (без попередньої ідентифікації суб`єкта оціночної діяльності) до єдиної бази даних звітів про оцінку з метою перевірки оціночної вартості об`єкта нерухомості, користування сервісами з автоматичним обміном інформацією, доступ до яких здійснюється за допомогою мережі Інтернет (редакція пункту 172.3 статті 172 Податкового кодексу України до внесення змін Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо покращення адміністрування та перегляду ставок окремих податків і зборів" від 23.11.2018 № 2628-VIII).
Порядок авторизації електронних майданчиків відповідно до Податкового кодексу України затверджується спільним рішенням ФДМУ та спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань організації спеціального зв`язку та захисту інформації.
Звіт, не зареєстрований в Єдиній базі, без присвоєного унікального номера відповідно до вимог цієї статті є недійсним.
Під час посвідчення правочинів, для яких законодавством України передбачено отримання нотаріусом звіту, нотаріус перевіряє реєстрацію такого звіту в Єдиній базі та наявність присвоєного йому унікального номера.
З огляду на викладене Комітет дійшов висновку про те, що:
- в результаті прийняття зазначених змін до Податкового кодексу України звіт без реєстрації його в Єдиній базі є недійсним, у зв`язку з чим неможливо визначити дохід від продажу об`єкта нерухомості для цілей оподаткування;
- як результат, фізична особа - власник нерухомого майна не зможе скористатися своїм правом розпорядження таким майном, оскільки нотаріус повинен відмовити йому в посвідченні договору продажу (обміну) нерухомості, враховуючи відсутність дійсного звіту. Так само покупець нерухомого майна не зможе скористатись правом на його придбання без реєстрації звіту в Єдиній базі. Нотаріус без перевірки реєстрації такого звіту в Єдиній базі та наявності присвоєного йому унікального номера не зможе посвідчити відповідний договір продажу (обміну) нерухомості та, відповідно, займатися своєю діяльністю із посвідчення таких договорів, яка приносить останньому дохід;
- як наслідок, фізичні особи - продавці (власники) нерухомого майна, покупці такого майна, нотаріуси, що посвідчують відповідні правочини, та суб`єкти оціночної діяльності, що здійснюють оцінку такого майна та складають звіти, не мають можливості реалізувати свої законні права без доступу до Єдиної бази для внесення інформації зі звітів для реєстрації та перевірки такої реєстрації.
На виконання положень Податкового кодексу України наказом ФДМУ від 17.05.2018 № 658, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05.06.2018 за № 677/32129, затверджено Порядок ведення єдиної бази звітів про оцінку (далі - Порядок ведення Єдиної бази), який визначає механізм ведення ФДМУ Єдиної бази, реєстрації в ній звіту про оцінку майна, складеного для цілей обчислення доходу платника податку - фізичної особи від продажу (обміну) майна (крім випадків успадкування та/або отримання у дарунок майна, вартість якого оподатковується за нульовою ставкою), у випадках, передбачених Податковим кодексом України, розміщення, використання, зберігання в ній інформації зі звіту про оцінку майна та документів про нерухоме, рухоме майно та майнові права, а також механізм взаємодії Єдиної бази з авторизованими електронними майданчиками.
Відповідно до пункту 4 розділу І Порядку ведення Єдиної бази підлягають реєстрації звіти про оцінку майна, складені суб`єктами оціночної діяльності для цілей обчислення доходу платника податку - фізичної особи від продажу (обміну) нерухомого, рухомого майна та майнових прав (крім випадків успадкування та/або отримання у дарунок майна, вартість якого оподатковується за нульовою ставкою), у випадках, передбачених Податковим кодексом України. Зазначена реєстрація здійснюється після внесення суб`єктами оціночної діяльності до такої бази інформації зі звітів про оцінку, за умови її повноти, правильності, відповідності, у тому числі, відповідності оціночної вартості об`єкта оцінки результату електронного визначення оціночної вартості, проведеного модулем електронного визначення оціночної вартості подібного до об`єкта оцінки майна Єдиної бази, та у послідовності, визначеній Порядком.
Суб`єктами Єдиної бази відповідно до пункту 1 розділу ІІ Порядку ведення Єдиної бази є ФДМУ, суб`єкти оціночної діяльності; нотаріуси або особи, які вчиняють дії щодо операції з відчуження об`єктів рухомого майна; користувачі інформації з Єдиної бази; оператори авторизованого електронного майданчика.
Доступ до Єдиної бази нотаріусам або особам, які вчиняють дії щодо операції з відчуження об`єктів рухомого майна, та суб`єктам оціночної діяльності, відповідно до пункту 7 розділу ІІ Порядку ведення Єдиної бази, надається через авторизовані електронні майданчики, підключені до Єдиної бази шляхом реєстрації та ідентифікації (автентифікації) нотаріусів або осіб, які вчиняють дії щодо операцій з відчуження об`єктів рухомого майна, та суб`єктів оціночної діяльності на авторизованому електронному майданчику за допомогою використання електронного цифрового підпису.
Натомість нормами Податкового кодексу України не передбачено, що перевірка реєстрації звіту в Єдиній базі та наявності присвоєного йому унікального номера здійснюється через авторизовані електронні майданчики. Тобто нормами Податкового кодексу України не було зобов`язано нотаріусів для здійснення такої перевірки звертатися до авторизованих електронних майданчиків.
Порядок ведення Єдиної бази встановлює, що правовідносини суб`єктів оціночної діяльності, нотаріусів або осіб, які вчиняють дії щодо операцій з відчуження об`єктів рухомого майна, з отримання послуг авторизованих електронних майданчиків здійснюються відповідно до цивільного та господарського законодавства.
Наказом ФДМУ, яким затверджено Порядок ведення Єдиної бази визначено, що доступ суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів або осіб, які вчиняють дії щодо операції з відчуження об`єктів рухомого майна до Єдиної бази здійснюється через електронні майданчики й на умовах цивільного та господарського законодавства. У той же час питання платності/безоплатності доступу до Єдиної бази, а також доступу нотаріусів до Єдиної бази через електронні майданчики Податковим кодексом України не було передбачено.
Для виконання покладених на суб`єктів оціночної діяльності, нотаріусів або осіб, які вчиняють дії щодо операцій з відчуження об`єктів рухомого майна, обов`язків щодо реєстрації звітів про оцінку майна та посвідчення правочинів, останні зобов`язані користуватися послугами авторизованих електронних майданчиків, які фактично є посередниками між вищевказаними суб`єктами та Єдиною базою.
При цьому умови надання послуг авторизованими електронними майданчиками, у тому числі, щодо вартості, строку тощо, не визначені законодавчо, а лише передбачено, що вони надаються відповідно до вимог цивільного законодавства України.
Постановою Кабінету Міністрів України № 358, яка була чинною на момент затвердження ФДМУ Порядку ведення Єдиної бази (втратила чинність відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.04.2019 року № 304), було передбачено, що інформація зі звіту про оцінку майна вноситься до Єдиної бази безперешкодно та безоплатно.
ФДМУ розроблено зміни до постанови Кабінету Міністрів України № 358 (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 971), які закріплювали ті самі положення щодо роботи з Єдиною базою, які містилися у вже прийнятому ФДМУ наказі, а саме щодо доступу суб`єктів оціночної діяльності, нотаріусів або осіб, які вчиняють дії щодо операцій з відчуження об`єктів рухомого майна, до Єдиної бази через електронні майданчики та відповідно до порядку ведення Єдиної бази, який передбачає взаємодію суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів з електронними майданчиками через укладення договорів, тобто на платній основі.
Механізм ведення Єдиної бази, який затверджений наказом ФДМУ від 17.05.2018 № 658 визначив фактичну платність послуг авторизованих електронних майданчиків, розмір якої визначається ними самостійно, та обов`язок нотаріусів використовувати їх платні послуги, враховуючи те, що на момент прийняття наказу Податковий кодекс України не закріплював такого обов`язку для нотаріусів, а постанова Кабінету Міністрів України № 358, що була чинна на момент прийняття ФДМУ наказу від 17.05.2018 № 658, встановлювала безоплатність внесення інформації до Єдиної бази.
Самостійне та неконтрольоване встановлення авторизованими електронними майданчиками вартості послуг призвело до встановлення та застосування ними протягом серпня - жовтня 2018 року однакових цін на послуги.
При цьому, згідно з Рішенням АМК, ФДМУ не вживав заходів для врегулювання питання встановлення обґрунтованої вартості послуг авторизованих електронних майданчиків та не запропонував визначити вартість на рівні постанови Кабінету Міністрів України або в наказі ФДМУ.
Згідно з висновками Комітету, з прийняттям змін до Податкового кодексу України та наказу ФДМУ від 17.05.2018 № 658 у сукупності фактично створено новий "штучний" ринок, учасники якого - авторизовані електронні майданчики, надають послуги з передачі інформації з/до Єдиної бази на кшталт електронної пошти, стягуючи самостійно встановлену ними плату з оцінювачів/суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів, які не можуть відмовитися від отримання таких послуг, оскільки наслідком такої відмови є неможливість останніми в подальшому здійснювати свою професійну діяльність.
Державна регуляторна служба України (далі - ДРС України) у рішенні від 07.12.2018 року № 17 "Про необхідність усунення Фондом державного майна України порушень принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" зазначила, що розрахунок витрат суб`єктів малого підприємництва на виконання вимог відповідного регулювання було здійснено розробником без урахування витрат суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів на отримання послуг авторизованих електронних майданчиків, а практична реалізація норм наказу ФДМУ від 17.05.2018 № 658, яким затверджено Порядок ведення Єдиної бази, вказує на викривлену оцінку реального впливу запропонованого регулювання на сферу інтересів суб`єктів господарювання, які безпосередньо підпадають під дію цього регуляторного акта.
Крім того, у рішенні ДРС України від 07.12.2018 року № 17 зазначено: "...практичне застосування положень пункту 7розділу ІІ та пункту 3 розділу ІІІ Порядку в частині надання можливості авторизованим електронним майданчикам самостійно регулювати ціну на послуги, безоплатність яких встановлена іншими нормативно - правовими актами, зумовлює необґрунтоване додаткове фінансове та адміністративне навантаження на оцінювачів та нотаріусів як суб`єктів відповідних правовідносин...відповідно до наведеного у статті 172 Податкового кодексу України визначення, авторизовані електронні майданчики не є суб`єктами надання послуг по відношенню до суб`єктів оціночної діяльності та нотаріусів, оскільки їх правовий статус не містить ознак, притаманних суб`єктам цивільних або господарських правовідносин. Зазначені майданчики є лише ІТ - системами, які передають в автоматичному режимі інформацію та документи від оцінювачів безпосередньо до єдиної бази звітів про оцінку для подальшої їх обробки, а також забезпечують доступ нотаріусів до відповідної інформації, що, у свою чергу, згідно з підпунктом 2 пункту 1 постанови № 358 повинно здійснюватися безперешкодно та безоплатно".
При цьому ДРС України вказала, що положення пункту 7 розділу ІІ та пункту 3 розділу ІІІ Порядку порушують такі обов`язкові принципи державної регуляторної політики, як адекватність, ефективність та збалансованість.
У рішенні ДРС України запропоновано ФДМУ внести зміни до пункту 7 розділу ІІ та пункту 3 розділу ІІІ Порядку ведення єдиної бази даних звітів про оцінку, затвердженого наказом ФДМУ від 17.05.2018 № 658, у частині визначення однозначних для розуміння положень щодо безоплатного отримання послуг авторизованих електронних майданчиків.
ФДМУ оскаржено вказане рішення ДРС України до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, яке (Міністерство) наказом від 24.01.2019 № 75 задовольнило скаргу ФДМУ. У зв`язку з чим рішенням ДРС України від 29.01.2019 № 7-С було скасоване рішення ДРС України від 07.12.2018 року № 17.
Процедура авторизації електронних майданчиків, вимоги до операторів електронних майданчиків та електронних майданчиків, умови підключення авторизованих електронних майданчиків до Єдиної бази та підстави їх відключення визначена спільним наказом ФДМУ та Адміністрації державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України (далі - Адміністрація) "Про затвердження Порядку авторизації електронних майданчиків" від 15.05.2018 № 656/307, зареєстрованого в Мін`юсті 07.06.2018 за № 684/32136 (далі - Порядок авторизації електронних майданчиків).
Відповідно до Порядку авторизації електронних майданчиків рішення щодо авторизації електронних майданчиків приймає ФДМУ на підставі протокольного рішення комісії, яка створюється спільним наказом ФДМУ та Адміністрації; до її складу входять представники ФДМУ та Адміністрації, а також можуть залучатися незалежні експерти та консультанти з правом дорадчого голосу.
Порядок авторизації електронних майданчиків містить вимоги до операторів електронних майданчиків, перелік документів, які необхідно подати для підтвердження відповідності встановленим вимогам тощо. Так, оператор авторизованого електронного майданчика повинен, серед іншого, мати право на використання електронного майданчика, матеріально-технічну базу, що розміщується на території України та дає змогу використовувати електронний майданчик, забезпечувати його функціонування та належний захист.
20.02.2018 ФДМУ оголошено процедуру закупівлі послуг з проектування, розробки, впровадження та супроводження інформаційно-телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку" (код 72230000-6 згідно з ДК 021:2015 - Послуги з розробки програмного забезпечення на замовлення) (№UА-2018-02-20-001850-с). Очікувана вартість закупівлі становила 1 900 000 грн.
Закупівля послуг з проектування, розробки, впровадження та супроводження інформаційно-телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку", як зазначено в тендерній документації, затвердженій рішенням тендерного комітету апарату ФДМУ, протокол від 20.02.2018 № 30 (далі - ТД), проводилася з метою впровадження інструменту регулювання відносин, що виникають у процесі здійснення оціночної діяльності та використання її результатів, а також проведення оподаткування операцій з продажу (обміну) майна, об`єктів нерухомості, відповідно до вимог положень Податкового кодексу України. Зокрема, в ТД було вказано: "Співпраця ФДМУ з контролюючими та правоохоронними органами, Нотаріальною палатою України, замовниками оцінки вказує на гостру необхідність забезпечення належного контролю за визначенням оціночної вартості майна та створення прозорих і ефективних важелів проведення достовірності і об`єктивності оцінки для цілей оподаткування".
У додатку 3 до ТД "Технічні, якісні, кількісні та інші вимоги щодо закупівлі послуг з проектування, розробки, впровадження та супроводження інформаційно - телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку" встановлені вимоги до закупівлі послуги, зокрема, до інформаційної взаємодії щодо електронного визначення оціночної вартості, вимоги до послідовності дій суб`єктів Єдиної бази, які задіяні в процесі реєстрації звіту про оцінку, де, зокрема, передбачено, що суб`єкти оціночної діяльності та нотаріуси отримують доступ до Єдиної бази через авторизовані електронні майданчики та шляхом укладення цивільно - правової угоди.
Разом з тим, у додатку 3 визначені вимоги до структури даних в Єдиній базі та джерел їх отримання, в яких передбачено, що дані з Єдиної бази формуються на основі звіту про оцінку. Єдина база складається з баз даних, що містять інформацію про об`єкти оцінки, їх технічні характеристики, вартісні показники, оціночну вартість подібного до об`єкта оцінки майна (індикатори вартості), відомостей щодо кваліфікаційного свідоцтва оцінювача та сертифіката суб`єкта оціночної діяльності за напрямом та спеціалізацією.
Пізніше Порядком ведення Єдиної бази (затвердженим наказом ФДМУ у травні 2018 року) затверджено форми подання інформації зі звіту про оцінку залежно від виду об`єкта оцінки, які містять окремі показники для заповнення: про об`єкт оцінки, відомості про оцінку, відомості про суб`єктів оціночної діяльності.
Комітетом встановлено, що у розробленій ФДМУ ТД вже було передбачено вимоги до порядку взаємодії авторизованих електронних майданчиків з Єдиною базою, суб`єктами оціночної діяльності та нотаріусами, встановлені вимоги до структури даних в Єдиній базі, порядок їх формування та завантаження в базу, однак нормативне закріплення передбачених у ТД вимог відбулося через три місяці після прийняття ФДМУ рішення, яким затверджено ТД, та оголошення процедури закупівлі.
Пояснюючи причини, за яких спочатку було проведено процедуру закупівлі, а пізніше прийнято зазначені нормативно-правові акти, ФДМУ листом від 18.06.2019 року № 10 -58-11288 повідомив таке: "Проекти вищезазначених наказів двічі оприлюднювалися на офіційному вебсайті Фонду державного майна України з метою їх широкого громадського обговорення відповідно до вимог статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері громадської діяльності". Повідомлення про оприлюднення проекту наказу Фонду державного майна України "Про затвердження порядку ведення єдиної бази даних звітів про оцінку для цілей оподаткування" з відповідним проектом було здійснене 30.01.2018, а повідомлення про оприлюднення доопрацьованого проекту наказу Фонду державного майна України "Про затвердження порядку ведення єдиної бази даних звітів про оцінку для цілей оподаткування" з доопрацьованим проектом - 22.03.2018. Повідомлення про оприлюднення проекту наказу Фонду державного майна України та Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України "Про затвердження Порядку авторизації електронних майданчиків" з відповідним проектом було здійснене 14.02.2018, а повідомлення про оприлюднення доопрацьованого проекту наказу Фонду державного майна України та Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України "Про затвердження Порядку авторизації електронних майданчиків" з доопрацьованим проектом - 30.03.2018.
На етапі проведення процедури закупівлі Послуги Замовником були визначені основні вимоги до інформаційно-телекомунікаційної системи, які були раніше оприлюднені у вищезазначених положеннях проектів наказів, відповідно до яких вона формується, наведені в положеннях вимоги щодо закупівлі Послуги (Додаток 3 до тендерної документації), і зазначено, що вимоги можуть бути змінені вимогами, зокрема відповідно до затвердженого Порядку, за результатами виконання І етапу надання Послуги та на етапі проектування інформаційно-телекомунікаційної системи, про що зазначено в цих вимогах".
При цьому розділом 2 додатка № 3 до ТД було встановлено: "Порядок ведення ФДМУ Єдиної бази, розміщення, використання, зберігання в ній інформації зі звіту про оцінку майна і документів про об`єкт оцінки та порядок взаємодії Єдиної бази з АЕМ визначаються Замовником на етапі проектування".
Серед іншого додаток № 3 до ТД містить визначення термінів, зокрема, АМ - автоматизоване місце суб`єкта оціночної діяльності, нотаріуса - електронний сервіс на авторизованих електронних майданчиках, який забезпечує розміщення, отримання і передавання інформації та документів (без попередньої ідентифікації суб`єкта оціночної діяльності) до Єдиної бази з метою перевірки оціночної вартості майна, автоматичний обмін інформацією з Єдиної бази.
У подальшому в Порядку ведення Єдиної бази ФДМУ було встановлено, що правовідносини нотаріусів з отримання послуг авторизованих електронних майданчиків здійснюються відповідно до Цивільного та Господарського кодексів України, при цьому зміни до Податкового кодексу України, внесені Законом України від 07.12.2017 року № 2245-VIII, не передбачали обов`язковості нотаріусів користуватися послугами авторизованих електронних майданчиків.
Обґрунтовуючи підстави встановлення в Порядку ведення Єдиної бази відповідної норми, ФДМУ, зокрема зазначив, що: "Наказ Фонду державного майна України від 17.05.2018 № 658 "Про затвердження Порядку ведення Єдиної бази даних звітів про оцінку" і наказ Фонду державного майна України та Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 15.05.2018 № 656/307 "Про затвердження Порядку авторизації електронних майданчиків" у встановленому законодавством порядку пройшли правову експертизу та державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України...
Під час проходження правової експертизи та державної реєстрації в Міністерстві юстиції України наказу Фонду державного майна України від 17.05.2018 № 658 "Про затвердження Порядку ведення Єдиної бази даних звітів про оцінку" та наказу Фонду державного майна України та Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 15.05.2018 № 656/307 "Про затвердження Порядку авторизації електронних майданчиків", Міністерство юстиції України не висловило зауважень та погодило положення щодо доступу нотаріусів до Єдиної бази через авторизовані електронні майданчики, що підтверджується Висновками про державну реєстрацію нормативно-правового акту від 11.06.2018 № 90490/2018, від 12.06.2018 № 90503/2018".
Враховуючи наведене ФДМУ зазначив, що наведені накази "є законними і повністю відповідають позиції Міністерства юстиції України щодо їх законності, висловленій під час їх державної реєстрації" (лист ФДМУ від 18.06.2019 № 10-58-11288).
Згідно з Рішенням АМК, визначений ФДМУ ще в ТД порядок взаємодії авторизованих електронних майданчиків із суб`єктами оціночної діяльності та нотаріусами, який не був передбачений Податковим кодексом України, а в подальшому закріплений у наказах ФДМУ, призвів до ситуації, за якої фактично плата за послуги авторизованих електронних майданчиків, що стягується ними з суб`єктів оціночної діяльності/нотаріусів, перекладається на замовників послуг оцінки та сторін правочину з відчуження майна.
Для досягнення мети закупівлі в послугах із проектування, розробки, впровадження та супроводження інформаційно-телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку" передбачається:
- визначити засади формування оціночної вартості подібного до об`єкта оцінки майна з відкритих джерел інформації та провести розрахунки показників середньо-ринкової ціни майна, подібного до об`єкта оцінки;
- провести модернізацію ДРОСОД, АС "Оцінка", адаптацію даних ДРОСОД, АС "Оцінка", розширення її функціональності та запровадити механізм інтеграції даних з ДРОСОД і Державного реєстру оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок (ДРО з оцінки земельних ділянок) до інформаційно-телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку" з метою ведення реєстру суб`єктів оціночної діяльності за напрямом (спеціалізаціями) оцінки для цілей оподаткування та нарахування і сплати інших обов`язкових платежів, які справляються відповідно до законодавства, а також забезпечення надання суб`єктам оціночної діяльності доступу до Єдиної бази;
- розробити ПЗ інформаційно-телекомунікаційної системи "Єдина база даних звітів про оцінку", яке має забезпечити: доступ до інформації Суб`єктів Єдиної бази; модуль визначення оціночної вартості (MeBOB); уніфікований програмний інтерфейс (API) для завантаження та збереження інформації зі звітів з АЕМ (без попередньої ідентифікації суб`єктів оціночної діяльності); здійснення моніторингу звіту про оцінку на предмет відсутності порушень при його складанні та його своєчасності, повноти, правильності й відповідності (без попередньої ідентифікації суб`єктів оціночної діяльності); визначення пароля пошуку та передача пароля пошуку суб`єкту оціночної діяльності через АЕМ для подальшої перевірки нотаріусом реєстрації та унікального номера звіту або рецензування; відправку звіту з ідентифікацією суб`єкта оціночної діяльності з АЕМ до Єдиної бази; реєстрацію звіту про оцінку з присвоєнням йому унікального номера; формування журналу обробки звіту; надання можливості нотаріусам перевіряти реєстрацію звіту про оцінку в Єдиній базі, наявність присвоєного йому унікального номера; консолідацію даних, які вносять суб`єкт оціночної діяльності та нотаріус через АЕМ, їх накопичення; зберігання, захист від несанкціонованого доступу та знищення інформації; виконання функцій пошуку інформації за різними показниками; формування звітності;
- створення Порталу Єдиної бази для забезпечення зв`язку зі складовими Єдиної бази (адміністративна підсистема: ведення нормативно довідкової інформації (у тому числі довідника населених пунктів, вулиць тощо); ведення реєстру контролюючих органів, спеціалісти яких повинні мати доступ до Єдиної бази; ведення Суб`єктів Єдиної бази та розподіл прав доступу; підсистема перегляду та обробки даних для ФДМУ та контролюючих органів: перегляд та друк звітності та прикріплених документів; перегляд журналу обробки звітності; підсистема рецензування: пошук звіту за паролем пошуку; рецензування звіту; аналітична підсистема: визначення параметрів аналізу даних за типами об`єктів оцінки (житлова нерухомість; адміністративна нерухомість; земельна ділянка тощо) за відповідний період, за регіоном, за статусами обробки звітів тощо; формування результату аналізу (таблиці) з можливістю вивантаження даних; графічне відображення результатів аналізу;