У Х В А Л А
30 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 1640/2764/18
Провадження № 11-302апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула матеріали касаційної скарги Миргородської міської ради Полтавської області (далі - Міськрада) на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 1640/2764/18 за позовом Міськради до Миргородської районної ради Полтавської області (далі - Райрада) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2018 року Міськрада звернулась до суду з позовом до Райради, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 22 грудня 2017 року № 27 "Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції".
На обґрунтування позову Міськрада зазначила, що приймаючи спірне рішення Райрада фактично позбавила позивача можливості отримувати передбачений Законом України від 21 травня 1997 року№ 280/97-ВР"Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), Податковим кодексом України (далі - ПК України) та Бюджетним кодексом України (далі - БК України) доход у вигляді податку на доходи фізичних осіб (далі - ПДФО), що перераховується до бюджету об`єднаної територіальної громади за місцем реєстрації юридичної особи - Миргородської центральної районної лікарні (далі - ЦРЛ), який був прогнозованим при формуванні та прийнятті бюджету на 2018 рік (прогнозовані надходження ПДФО у 2018 року від ЦРЛ - 4 млн 81 тис. грн). Також, приймаючи спірне рішення, Райрада грубо порушила вимоги Цивільного кодексу України та іншого чинного законодавства, оскільки ЦРЛ знаходиться на території міста й місце розташування не змінювала, всі її працівники користуються благами, створеними за рахунок коштів, що надходять у міський бюджет від юридичних та фізичних осіб - платників податків. Водночас проект спірного рішення на порушення приписів статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) не оприлюднювався та не був внесений до порядку денного роботи сесії Райради, що свідчить про порушення процедури його прийняття.
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 10 жовтня 2018 року позов задовольнив.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач порушив процедуру оприлюднення спірного рішення, оскільки воно не є внутрішньо-організаційним актом суб`єкта владних повноважень - Райради, а відтак з огляду на пункт 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI проект спірного рішення підлягав оприлюдненню. Крім цього, суд зазначив, що відповідач спірним рішенням позбавив Міськраду можливості отримання передбаченого Законом № 280/97-ВР, ПК України та БК України доходу у вигляді ПДФО, що врахований позивачем при формуванні та прийнятті бюджету територіальної громади на 2018 рік.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 березня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції керувався тим, що ЦРЛ є підприємством районного підпорядкування, засновником і власником якого в спільних інтересах територіальних громад сіл і селищ району є Райрада, а органом управління відповідно до делегованих відповідачем повноважень є Миргородська районна державна адміністрація (далі - Райдержадміністрація). Приймаючи вказане рішення, Райрада як власник і управлінець (через Райдержадміністрацію) ЦРЛ діяла в межах внутрішньо-організаційних відносин із підлеглою структурою. Зазначені відносини ніяким чином не стосуються ані Міськради, ані міської громади, яку вона представляє, ані пересічних громадян чи інших суб`єктів, які не перебувають у сфері відносин між власником (засновником) та підлеглою юридичною особою.Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне рішення носить виключно внутрішньо-організаційний характер і регулює відносини Райради та ЦРЛ, а також опосередковано Райдержадміністрації як органу управління ЦРЛ, за поданням якого й було прийнято Райрадою рішення, а відтак спірне рішення не стосується безпосередньо позивача, а породжує права та обов`язки для третіх осіб у справі, зокрема, для ЦРЛ. Крім цього, суд зазначив, що проект спірного рішення не підлягав оприлюдненню, оскільки є внутрішньо-організаційним актом та відповідно до пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" (далі - Постанова № 996), не підлягав громадському обговоренню.
Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Міськрада подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а також неповне з`ясування обставин справи, просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спірне рішення протиправно породжує, змінює та припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, а саме змінює порядок сплати податків з міського бюджету до району, внаслідок чого порушено охоронюваний законом інтерес територіальної громади міста Миргорода. На думку позивача, затвердження статуту комунального підприємства не може бути внутрішньо-організаційним актом, оскільки за своєю природою статут є організаційно-правовим документом, а тому підлягає обов`язковому оприлюдненню. Апеляційний суд неправильно застосував положення Постанови № 996, акцентуючи увагу на непотрібності проведення громадських обговорень, хоча Міськрада постійно наголошувала, що відповідно до статті 15 Закону № 2939-VI мова йде не про громадські обговорення, а чітко визначено проведення обговорення взагалі. Прийняття всіх колегіальних рішень проводиться виключно шляхом обговорення. При цьому суд апеляційної інстанції не врахував, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню. Позивач стверджує, що оскільки місцеві ради є публічними органами, то їхня відкритість у відносинах із громадянами та громадськими організаціями, які їх представляють, прозорість у прийнятті рішень, без сумніву, повинні бути пріоритетними.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 17 вересня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на те, що при вивченні судової практики щодо застосування норм права у подібних правовідносинах було виявлено розбіжності в їх розумінні, що призвело до різного застосування й тлумачення касаційними судами норм права, що регулюють ці правовідносини.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає, що спірні правовідносини в цій справі виникли між двома суб`єктами владних повноважень - Міськрадою та Райрадою. Предметом спору є визнання незаконним і скасування рішення про затвердження статуту ЦРЛ. Підставою для такого звернення позивача стало порушення процедури його прийняття.
При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що у цих правовідносинах відсутній спір стосовно повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
ЦРЛ є закладом охорони здоров`я, заснованим на спільній власності територіальних громад району і підпорядкована Райраді та Департаменту охорони здоров`я Полтавської обласної державної адміністрації, перебуває в управлінні Райдержадміністрації згідно з делегованими повноваженнями. ЦРЛ є самостійним суб`єктом господарювання і несе відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах належного їй майна відповідно до чинного законодавства.