РІШЕННЯ
Іменем України
28 вересня 2020 року
Київ
справа №9901/196/20
адміністративне провадження №П/9901/196/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г., Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
секретар судового засідання: Пушенко О.І.,
за участю:
представника позивача Спектора Ю.І.,
представника відповідача Лаптієва А.М.,
представників третіх осіб Пуленця А.С., Єзерської А.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Любимівської сільської ради до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Центральна виборча комісія, про визнання протиправним та скасування пункту 5 Постанови Верховної Ради України "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" від 15 липня 2020 року №795-IX,
У С Т А Н О В И В:
28 липня 2020 року Любимівська сільська рада звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з указаним позовом, в якому просила визнати протиправною та скасувати пункт 5 Постанови Верховної Ради України "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" від 15 липня 2020 року №795-IX (далі - Постанова №795-IX).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначила, що положення пункту 5 Постанови №795-IX є незаконним, тобто таким, що прямо суперечить правовим актам вищої сили, та порушує виборчі права громадян (членів територіальної громади позивача) обирати на чергових місцевих виборах депутатів Любимівської сільської ради та Любимівського сільського голову цієї територіальної громади.
На думку позивача, призначення та проведення чергових місцевих виборів імперативно пов`язано з настанням відповідної календарної дати, пов`язаної із попередніми черговими місцевими виборами. Відповідно до імперативної норми частини третьої статті 141 Конституції України чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Тому, настання та проведення чергових місцевих виборів є подією неминучою, незворотною.
Позивач зазначає, що норма частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (який є спеціальним законом по відношенню до інших законів) імперативно зобов`язує Верховну Раду України призначити чергові місцеві вибори з настанням відповідного строку.
Таким чином, позивач вважає, що положення пункту 5 оскаржуваної Постанови №795-IX "Чергові місцеві вибори не проводяться у разі…" прямо суперечить безальтернативному припису частини другої статті 194 Виборчого кодексу України (далі - Кодекс) "чергові місцеві вибори проводяться..", оскільки як імперативна норма частини третьої статті 141 Конституції України, так і Кодекс взагалі не допускають не проведення чергових виборів.
Єдина норма чинного законодавства, яка допускає виняток із загального правила, коли чергові місцеві вибори не проводяться - припис частини першої статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" такого змісту: "В умовах воєнного стану забороняється:…проведення виборів Президента України. А також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної республіки Крим і органів місцевого самоврядування".
Отже, правові підстави, коли чергові місцеві вибори не проводяться, прямо врегульовані в частині першій статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Жодного іншого випадку та/або підстави, коли призначені чергові вибори не проводяться, як стверджує позивач, чинним законодавством не передбачено.
Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2015 року №645-VIII "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів у 2015 році" у неділю 25 жовтня 2015 року були проведені чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.
Тому, відповідно до частини другої статті 194 Кодексу, наступні чергові вибори мають відбутися в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень місцевих рад та голів, обраних на чергових виборах - 25 жовтня 2020 року.
Припис частини другої статті 194 Кодексу "на всій території України" відсилає до поняття територія України та її меж, а також вказує на те, що чергові місцеві вибори повинні бути призначені на усій території України - тобто до усіх існуючих сільських, селищних, міських рад та в усіх адміністративно-територіальних одиницях України (за виключенням тимчасово окупованих територій).
На думку позивача, постанова (в оскаржуваній частині) вже передбачає наявність змін у системі адміністративно-територіального устрою України та системі органів влади. Між тим, ані зміни до Конституції України, ані зміни до законодавства про адміністративно-територіальний устрій України, які б могли слугувати правовими підставами для зміни виборчої системи та системи органів місцевого самоврядування, не відбулося.
Відповідач не зазначив у оскаржуваній Постанові: на підставі якої норми права та відповідно до яких повноважень, у порядку якої процедури відповідач визначив випадок та правову підставу не проводити чергові місцеві вибори.
Порушення порядку та строків проведення відповідних чергових місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року (у разі виконання пункту 5 Постанови №795-XI) порушує права жителів села Любимівка, територіальної громади вцілому обирати депутатів Любимівської сільської ради та Любимівського сільського голову.
Підсумовуючи, позивач просить Суд визнати протиправним та скасувати пункт 5 Постанови №795-XI з мотивів його явної незаконності.
Відповідач не погоджується з такими доводами позивача, проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню, та у відзиві на позовну заяву зазначає про таке.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Між тим, з позовної заяви Любимівської сільської ради не вбачається, яке право чи інтерес порушено саме оскаржуваною Постановою №795-IX, адже парламентом призначено чергові місцеві вибори, які є основною формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
У Преамбулі Постанови №795-IX зазначено, що вона прийнята на підставі нормативно-правових актів вищої юридичної сили, зокрема Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад", який набрав чинності 14 травня 2020 року (публікація в газеті "Голос України" від 13 травня 2020 року - №79).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 194 Кодексу у рік проведення чергових місцевих виборів додаткові вибори не призначаються та не проводяться, а перші місцеві вибори призначаються та проводяться разом з черговими місцевими виборами.
Звертає увагу, що положення розділу XI Конституції України містять лише один з видів виборів до органів місцевого самоврядування - чергові, у пункті 30 частини першої статті 85 Конституції України зазначено ще один вид виборів - позачергові.
Проте, положення Основного Закону не містять таких видів місцевих виборів, що зазначені у статті 194 Кодексу як повторні, проміжні, перші та додаткові, які разом з черговими та позачерговими визначають спосіб законного формування та забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування.
Також відповідач зазначає, що відповідно до тлумачного словника, слово черговий означає - який іде за попереднім у певній послідовності, є наступним щодо черговості. Синонімами слова черговий є наступний, другий, подальший, тощо.
Отже, перші вибори у новостворених місцевих радах не можуть за змістом бути черговими. Саме тому, з метою уникнення непорозумінь у виді виборів, які призначені на 25 жовтня 2020 року Верховною Радою України, було сформульовано пункт 5 Постанови №795-IX у такій редакції, яка не суперечить положенням чинного законодавства.
Кабінет Міністрів України подав до суду пояснення, в яких просив відмовити в задоволенні позову посилаючись на те, що позов є безпідставним та не аргументованим. Зазначив, що з огляду на утворення Любимівської селищної територіальної громади, вибори депутатів селищної ради та голови селищної територіальної громади на вказаній території, будуть першими місцевими виборами, а не черговими, про що помилково зазначає позивач. Оскаржувана норма Постанови №795-XI повністю відповідає актам вищої юридичної сили, а сама Постанова №795-XI прийнята в межах повноважень та у спосіб передбачений чинним законодавством.
Водночас зазначає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єкта владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Звертає увагу, що на виконання повноважень визначених частиною сьомою статті 194 Кодексу, Центральною виборчою комісією постановою від 8 серпня 2020 року №160 призначено, зокрема, перші вибори у Любимівській селищній територіальній громаді, а саме: перші місцеві вибори депутатів Любимівської селищної ради та Любимівського селищного голови.
З огляду на зазначене, вважає, що виборчі права членів територіальної громади позивача жодним чином не порушені.
Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) у своїх поясненнях також просила відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що доводи адміністративного позову є безпідставними, необґрунтованими та суперечать фактичним обставинам справи. Зазначила, що 27 липня 2020 року до ЦВК надійшли розпорядження Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад областей від 12 червня 2020 року №707-730.
Перші вибори сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, згідно з частиною першою статті 288 Кодексу, проводяться у разі об`єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, в результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування, що зумовлює необхідність вперше, а не вчергове, обирати склад такої місцевої ради новоутвореної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голову.
У своїй правовій природі як чергові, так і перші місцеві вибори є формою народного волевиявлення, способом безпосереднього здійснення влади Українським народом.
Отже, питання щодо призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів вирішуватиметься ЦВК у порядку та строки, визначені законами України, тобто не пізніше 15 серпня 2020 року.
ЦВК вважає, що права виборців на участь у виборах жодним чином не порушені, оскільки усі місцеві вибори відбудуться одночасно на всій території України 25 жовтня 2020 року, зокрема, чергові - призначені Верховною Радою України, та перші визначені ЦВК.
ЦВК стверджує, що пункт 5 Постанови №795-XI, який є предметом оскарження, відповідає вимогам статей 194, 195 Кодексу, Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад", а доводи позивача щодо його протиправності є безпідставними.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, просив задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, представник відповідача заперечував проти позову, просив відмовити у його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Представники третіх осіб також підтримали подані пояснення на позов та просили в задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду.
Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини.
15 липня 2020 року Верховною Радою України прийнято Постанову №795-IX, якою призначено чергові вибори у 2020 році. Постанова №795-IX набрала чинності 23 липня 2020 року.
У пункті 1 Постанови №795-IX Верховна Рада України постановила призначити чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю 25 жовтня 2020 року. У пункті 5 зазначила, що чергові місцеві вибори не проводяться у разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.
Позивач, вважаючи, що пункт 5 Постанови №795-IX суперечить припису частини другої статті 194 Кодексу, оскільки частина третя статті 141 Конституції України, так і Кодекс взагалі не допускають не проведення чергових виборів, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд зазначає таке.
Згідно з пунктом 30 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років.
Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п`ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.
Як зазначено в юридичній позиції Конституційного Суду України, пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України. (Рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016).