ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 815/3128/18
адміністративне провадження № К/9901/32456/19
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/3128/18
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів Одеської міськради Одеської області, Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та 3-ї особи Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними рішень, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_2 та ОСОБА_3
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, постановлене головуючим суддею Танцюрою К.О.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів Бойка А.В., Запорожана Д.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), діючи в інтересах своїх неповнолітніх дітей ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_3 ) та ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Одеської загальноосвітньої школи №26 І-ІІІ ступенів ОМР (відповідач - 1, Одеська ЗОШ №26), Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (відповідач - 2), Департаменту освіти та науки Одеської міської ради (відповідач - 3), Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (відповідач - 4), 3-ї особи ГУ ДКСУ в Одеській області, в якому, з урахуванням уточнень, просила суд:
1.1. визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині зобов`язання директора Департаменту освіти і науки Одеської міської ради (п.п.6.2.) заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання від 28 грудня 2017 року №22;
1.2. визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині відміни дії (а не скасування) п.п.6.2. рішення цієї комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року;
1.3. визнати протиправним рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37, яким було зобов`язано начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівників закладів освіти забезпечити виконання зобов`язань, зафіксованих у п.п.6.2. протоколу №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року;
1.4. визнати протиправними дії Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради в частині дискримінації дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21, 22, 24, 32, 34, 49, 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.5. зобов`язати Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради утриматися від вчинення повторних дій, направлених на дискримінацію дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21, 22, 24, 32, 34, 49, 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.6. визнати протиправним наказ директора Одеської ЗОШ № 26 від 12 січня 2018 року "Про виконання рішення протоколу від 28 грудня 2017 року № 22 Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету";
1.7. визнати протиправними дії Одеської ЗОШ №26 в частині незаконної обробки персональних даних (інформації про стан здоров`я - наявності/відсутності профілактичних щеплень) та дискримінації (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21, 22, 24, 32, 34, 49, 53 Конституції України) дітей за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.8. зобов`язати Одеську ЗОШ №26 утриматися від вчинення повторних дій, направлених на незаконну обробку персональних даних (інформації про стан здоров`я - наявності/відсутності профілактичних щеплень) та дискримінацію дітей (обмеження в реалізації прав, гарантованих статтями 21, 22, 24, 32, 34, 49, 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності профілактичних щеплень;
1.9. визнати протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (не складення акту/актів реагування) та зобов`язати відповідача-4 скласти і направити до виконавчого комітету Одеської міської ради акт/акти реагування, який/які унеможливлять продовження незаконної обробки персональних даних про стан здоров`я (інформації про наявність/відсутність профілактичних щеплень) дискримінаційної діяльності (введення обмежень в реалізації прав дітей, гарантованих статтями 21, 22, 24, 32, 34, 49, 53 Конституції України) за ознакою наявності/відсутності щеплень;
1.10. стягнути з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_3 та ОСОБА_3 компенсацію моральної шкоди у розмірі - 60 000 грн. кожному.
2. В обґрунтування позову позивачка, яка діє в інтересах своїх неповнолітніх дітей, зазначила, що відповідачами в той чи інший спосіб (рішеннями, діями чи бездіяльністю) було порушено права її неповнолітніх дітей на освіту у зв`язку з незаконною обробкою та використанням їх персональних даних, що виразилося у недопущенні їх до навчального процесу з підстав відсутності щеплень проти кору, тобто відповідачами фактично вчинено акт дискримінації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради в частині зобов`язання директора Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображеного у п.6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року № 22.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_3 та ОСОБА_3 - відмовлено у повному обсязі.
5. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із справедливого балансу між інтересами позивачів, які не щеплені проти кору та захистом інтересів суспільства в цілому, зокрема шляхом запобігання розповсюдження захворюваності на кір серед населення, яка станом на грудень 2017 року у м. Одесі ускладнилася, та дійшов висновку, що дії відповідачів, які були направлені на зниження тенденції захворюваності на кір, є виправданими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
6. 22 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в інтересах неповнолітніх дітей ОСОБА_3 та ОСОБА_3, у якій скаржниця просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити вимоги позовної заяви.
7. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що у цій справі у період спірних правовідносин з 10.01.2018 по 14.02.2018 її неповнолітні діти були учнями ЗОШ № 26 з інституційною (очною, денною) формою навчання, однак оскаржуваними рішеннями та діями відповідачів у вказаний період їм було заборонено на період спалаху захворюваності відвідування дошкільного закладу, як таких, що не щеплені проти кору у зв`язку з відмовою батьків. Вказувала, що хоча правопорушення припинилося, це не звільняє відповідачів від відповідальності за вже скоєне, період відсторонення мав великий вплив на життя всієї сім`ї і особливо дітей, дії відповідачів спричинили їм моральну шкоду, а тому нею як законним представником було заявлено позов з метою встановлення факту порушення прав її дітей на приватність, освіту, рівність та недискримінацію у період спірних правовідносин, унеможливлення аналогічних порушень в майбутньому та відшкодування спричиненої моральної шкоди.
7.1. В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржниця посилалася на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.
7.2. На думку скаржниці судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, а саме - статті 3, 21, 22, 24, 27, 32, 34, 49, 53 Конституції України, Кодексу цивільного захисту населення, а також не застосовані спеціальні норми права, що регулюють відносини, а саме - статті 53, 140, 141 Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування", Закону України "Про уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", статті 7 Закону України "Про захист персональних даних", статті 32 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", статті 30 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", Законів України "Про освіту" та "Про загальну середню освіту".
7.3. Також скаржниця вказувала, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, зокрема статей 2, 72-77, 90, 242, КАС України, оскільки суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень виходили з припущень та доводів відповідачів, які не підтверджувалися належними та допустимими доказами у справі. Таким чином суди не сприяли досягненню завдань адміністративного судочинства, судовий розгляд мав формальний характер.
7.4. Скаржниця наголошувала, що суди в оскаржуваних рішеннях категорично ігнорували встановлену статтею 7 Закону України "Про захист персональних даних" пряму заборону обробки персональних даних, що стосуються здоров`я. Працівники школи, не будучи медичними працівниками або іншими особами закладу охорони здоров`я чи фізичними особами - підприємцями, які одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики не мали права обробляти дані про наявність чи відсутність у дітей медичної процедури - профілактичних щеплень. Дані про здоров`я є конфіденційною інформацією про особу і є складовою особистого сімейного життя, недоторканість цих даних захищається статтею 32 Конституції України, в тому числі не допускається їх зберігання та використання. Відповідачами не надано жодного доказу, що втручання в особисте життя шляхом зберігання і використання інформації про стан здоров`я позивачів здійснювалося у відповідності до виключень, визначених Конституцією України, як того вимагає стаття 32 Основного Закону. Суди не врахували, що керівнику навчального закладу недоступна така форма впливу на учнів як "відсторонення від навчання", а отже рішення Департаменту (директор якого є чинним членом Комісії) та ЗОШ № 26 виконувати рішення Комісії від 28.12.2017 в частині відсторонення неповнолітніх позивачів від навчального процесу є виходом за межі повноважень, що є порушенням статті 19 Конституції України.
7.5. На переконання скаржниці, висновок судів попередніх інстанцій про необхідність забезпечення справедливого балансу між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому суперечить нормам статті 3 Конституції України, згідно якої людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Тож, за висновком скаржниці, інтереси та благополуччя окремої людини превалюють над інтересами усього суспільства.
7.6. Скаржниця вважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано вимоги частин першої та другої статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" як імперативних нормативних підстав для прийняття відповідачами оскаржуваних рішень. Наголошує, що така позиція не узгоджується із приписами статті 12 цього ж Закону, яка передбачає, що особам, які не досягли п`ятнадцятирічного віку, обов`язкові профілактичні щеплення проводяться за поінформованою згодою батьків, які можуть відмовитися від них, а також правової позиції Верховного Суду щодо тлумачення норми статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", викладеної в постанові від 12.03.2018 у справі №337/3087/17(2-а/337/236/2017), де Суд зазначив, що дитина, не щеплена за графіком, приймається до навчально-виховного закладу за рішенням лікарсько-консультативної комісії та має право відвідувати навчально-виховні заклади.
7.7. Норми статей 29 та 32 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" та статті 30 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" не відносить відповідачів до органів, які повноважні встановлювати обмеження фізичним особам в пересуванні, режиму роботи, навчання, приймати рішення про проведення профілактичних щеплень та інших протиепідемічних обмежень, спрямованих на профілактику та протидію інфекційним хворобам.
7.8. Скаржниця наполягає, що стаття 16 Закону України "Про загальну середню освіту" дозволяє закладу середньої освіти обирати альтернативні форми організації освітнього процесу в рамках режиму роботи закладу загальної середньої освіти, однак не дозволяє такому закладу обирати за власним бажанням форму здобуття освіти для окремого здобувача освіти. У зв`язку з цим скаржниця вважає, що суди попередніх інстанцій не врахували той факт, що обидві її неповнолітні дитини мали інституційну (очну, денну) форми навчання, жодних заяв про зміну форми здобуття освіти або про розробку індивідуальних планів у період спірних правовідносин нею, як законним представником, не подавалося, навпаки вона наполягала на своєму законному виборі саме інституційної (очної, денної) форми здобуття освіти. Наголошувала, що відмінна від офіційної позиція держави позиція батьків відносно проведення профілактичних щеплень здоровим малолітнім дітям не може перешкоджати реалізації їх конституційного права та отримання освіти в тій формі здобуття освіти, яку на законних підставах обрали батьки. Вказувала, що у період спірних правовідносин її діти залишалися учнями класів з інституційною очною, денною формою навчання, проте були відсторонені від навчального процесу за ознакою відсутності щеплень проти кору, що призвело до дискримінації позивачів, обмеження права на приватність шляхом оприлюднення причин відсутності учнів на уроках, обмеження права на рівність шляхом виділення із колективу за ознакою стану здоров`я, яка ніякої загрози оточуючим не несе.
7.9. Скаржниця звертала увагу суду касаційної інстанції, що в оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції послався без належних на те правових та формальних підстав на рішення ЄСПЛ у справі "Йохансон проти Фінляндії" (скарга № 10163/02) та рішення у справі "Ст`єрна проти Фінляндії" (скарга №18131/91), оскільки у першому випадку суть спору зводилася до відмови державних органів батькам зареєструвати дитину під певним іменем обґрунтовуючи відмову культурною та мовною своєрідністю Фінляндії, а у другому випадку суть спору зводилася до відмови державних органів змінити прізвище та по-батькові вітчима. Оскільки правові ситуації у цих справах є відмінними від цієї справи, то вважає, що вказані судом апеляційної інстанції рішення ЄСПЛ не є належним правовим джерелом у цій справі.
7.10. У касаційній скарзі ОСОБА_1 акцентувала увагу також на тому, що суди попередніх інстанцій проігнорували вимоги статті 2 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод з питання реалізації права на освіту.
7.11. Скаржник указує, що суди попередніх інстанцій категорично ігнорували встановлене статтею 19 Конституції України зобов`язання діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та вимоги частини 1 статті 14 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", яка встановлює обов`язок Уповноваженого повною мірою використовувати надані йому права. Отже, направлення визначеного частиною 2 статті 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України прав людини" конституційного подання Уповноваженого - акту реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) статті 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" за заявою скаржника є прямим обов`язком Уповноваженого, не направлення такого акту реагування - є протиправною бездіяльністю.
8. 22 листопада 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 вересня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
11. 16 грудня 2019 року від Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач - 4 посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. Відповідач вказує на те, що до Секретаріату надходили від позивача заяви від 20 січня 2018 року щодо ініціювання приведення Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" у відповідності до Конституції України та від 29 січня 2018 року щодо вжиття заходів для відновлення конституційних прав дітей заявниці, на які була надана відповідь із роз`ясненням про межі повноважень та спосіб, у якій має право діяти Секретаріат. Щодо захисту права на освіту дітей позивача, відповідач-4 зазначив, що листом виконавчого комітету Одеської міської ради від 01 березня 2018 року №02.2-01/25 надано відповідь на запит Секретаріату від 21 лютого 2018 року, у якій повідомлено про те, що у зв`язку із поліпшенням епідемічної ситуації з 15 лютого 2018 року дітям дозволено відвідувати навчальні заклади комунальної власності територіальної громади м. Одеси, а право дітей на освіту не обмежувалось, оскільки їм було запропоновано дистанційну форму навчання.
11.1. Під час розгляду цієї касаційної скарги відповідач-4 просить врахувати правову позицію Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладену у постанові від 17 квітня 2019 року № 682/1692/17, де Суд сформулював позицію, що індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення матір`ю дитини при збереженні обсягу прав дитини на здобуття освіти, у тому числі в дошкільних закладах освіти, протиставляється загальному праву (інтересу) суспільства, інших батьків та їх дітей, які провели у встановленому державою порядку щеплення, зокрема, перед направленням дітей до навчального закладу для здобуття освіти. Внаслідок встановлення балансу між цими конкуруючими інтересами досягається мета - загальне благо у формі права на безпеку та охорону здоров`я, що гарантовано статтями 3, 27 та 49 Конституції України.
11.2. Просить також врахувати практику Європейського суду з прав людини, зокрема у рішеннях від 28 травня 1985 року по справі "Абдулазіс, Кабалес і Балкандалі проти Сполученого Королівства", де ЄСПЛ визначив критерії дискримінації, зокрема "відмінність у поводженні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного і розумного виправдання", тобто, якщо вона не має на меті "правомірної мети", або якщо відсутня "розумна співмірність між використовуваними засобами та переслідуваною метою, від 07 грудня 1976 року у справі "Кьєльдсен, Буск Мадсен і Педерсен проти Данії" (№ 5095/71, № 5920/72, №5926/72), від 06 червня 2000 року у справі "Меджі проти Сполученого Королівства" (№ 28135/95), де ЄСПЛ встановив, що дискримінація може мати місце лише на підставі особистих характеристик (статусу), за якими осіб або групи осіб можна відрізнити одне від одного. Виходячи із сформульованих ЄСПЛ критеріїв, враховуючи дані Всесвітньої організації охорони здоров`я, згідно яких близько 400 дітей помирають від кору щодня, а ситуація із низьким охопленням вакцинацією є особливо критичною, Уповноважений вважає, що вимога, передбачена статтею 15 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" щодо заборони відвідувати дитячі заклади дітям, які не отримали профілактичних щеплень, переслідує правомірну та належно обґрунтовану мету, зокрема попередження захворювання на інфекційні хвороби, яких можна запобігти імунопрофілактикою, та забезпечення права дитини на життя і здоров`я.
11.3. Уповноважений указує, що у зверненнях касанта не порушувалися питання щодо неправомірної обробки персональних даних та не вимагалося вжити відповідних заходів реагування та контролю за додержанням законодавства про захист персональних даних, а за результатами розгляду звернень скаржника не встановлено відомостей та фактів, які б вказували на порушення законодавства про захист персональних даних, а тому правові підстави для вжиття заходів реагування були відсутні.
12. 27 січня 2020 року від ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзив на касаційну скаргу, де остання просить відзив Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини не враховувати при прийнятті судового рішення по суті, касаційну скаргу задовольнити в повному обсязі. Вказує на те, що розгляд звернень по суті є прямим обов`язком відповідача-4, визначений статтею 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"; Конституційне подання Уповноваженого є безпосередньо його повноваження, визначені статтею 15 Закону України "Про Уповноважений Верховної Ради України з прав людини"; контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини, визначено статтею 1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"; повною мірою використовувати надані йому права є його прямим обов`язком, визначеним статтею 14 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. 28 грудня 2017 року Комісією з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Виконавчого комітету Одеської міської ради, у відповідності до п.6.2 протоколу № 22 позачергового засідання, було "тимчасово заборонено" відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей на період спалаху кору (термін виконання - на період спалаху кору).