ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 824/607/18-а
адміністративне провадження № К/9901/20560/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року (судді: Совгира Д.І., Матохнюк Д.Б., Курко О.П.) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Чернівціобленерго" до Чернівецької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
02 липня 2018 року Акціонерне товариство "Чернівціобленерго" (далі - позивач, АТ "Чернівціобленерго") звернулося до суду з адміністративним позовом до Чернівецької міської ради (далі - відповідач, міська рада), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у пунктах 4.9 - 4.11 оскаржуваного рішення відповідачем на орендарів земельних ділянок у м. Чернівцях покладено обов`язок сплачувати одноразовий внесок за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди, але встановлення такого внеску, на переконання позивача, суперечить приписам чинного законодавства та виходить за межі повноважень Чернівецької міської ради.
При цьому, позивач зазначає, що такий платіж не належить до місцевих податків і зборів, виключний перелік яких регламентовано нормами Податкового кодексу України, і що питання оренди землі врегульовано чинним законодавством на загальнодержавному рівні та не потребує додаткового врегулювання міською радою.
Разом з тим, позивач вказує, що законодавством передбачено лише два види плати за землю: земельний податок та орендна плата, умови сплати якої визначаються у відповідному договорі оренди, і що установлений відповідачем внесок за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди до вказаних видів плати за землю не належить.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду.
Вказана ухвала не була предметом апеляційного перегляду та не є підставою касаційного скарження.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправними та нечинними пункти 4.9, 4.10, 4.11 рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях".
У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях" в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 не узгоджується з нормами земельного, податкового законодавства та законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності і Чернівецька міська рада не наділена повноваженнями встановлювати для землекористувачів обов`язок зі сплати внеску за фактичне використання землі за минулі періоди до укладання договору оренди.
Разом з тим, суди звернули увагу на те, що чинним законодавством України Чернівецькій міській раді надано повноваження щодо визначення процедури встановлення, формування, розрахунку розмірів орендної плати за землю та пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту, однак, додаткового врегулювання, зокрема, затвердження органами місцевого самоврядування положень про оренду земельних ділянок та порядків встановлення розмірів орендної плати за користування земельними ділянками чинним законодавством не передбачено і міська рада такими повноваженнями не наділена.
При цьому, суди вказали, що фактично позивачем оскаржується рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях" в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 і жодних доводів щодо протиправності цього рішення в іншій частині ним не наведено, а тому підстави для визнання протиправними інших положень даного рішення, крім зазначених пунктів, відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач у касаційній скарзі вказує на неповне встановлення судами першої та апеляційної інстанцій обставин даної справи і порушення норм матеріального та процесуального права та просить оскаржуване рішення апеляційного суду скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Скаржник зазначає, що оскаржуване позивачем у даній справі рішення Чернівецької міської ради та затверджене ним Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях вже були предметом судового розгляду в іншій справі № 727/3331/14-а, про розгляд якої, відповідно до вимог КАС України, в засобах масової інформації було опубліковано оголошення. На переконання скаржника, позивачу було відомо про відповідний судовий розгляд і він мав реальну можливість взяти участь у розгляді цієї справи, але своїм правом не скористався.
Скаржник також вважає, що позивач пропустив процесуальний строк звернення до суду з цим позовом, оскільки проект оскаржуваного ним рішення разом з аналізом його регуляторного впливу був оприлюднений в газеті Чернівецької міської ради "Чернівці" ще у 2008, 2011 та 2012 роках, зокрема, в номерах від 05 вересня 2008 року, 07 листопада 2008 року, 28 квітня 2011 року, 11 серпня 2011 року, 09 лютого 2012 року, 12 квітня 2012 року (з останніми змінами) і позивач вже тоді мав можливість ознайомитися з відповідними положеннями такого рішення ради та своєчасно звернутися за захистом належних йому прав та інтересів.
Крім того, скаржник вважає, що позивачу було достеменно відомо про існування спірного рішення у 2014 році під час його участі у розгляді Господарським судом Чернівецької області справи № 926/1338/13 та Шевченківським районним судом
м. Чернівців справи № 727/9136/14-а.
При цьому, скаржник вказує, що наведені обставини під час розгляду даної адміністративної справи ним неодноразово були наведені суду як першої, так і апеляційної інстанції та надано відповідні докази, однак безпідставно судами не досліджені і відповідної юридичної оцінки не здобули.
Разом з тим, скаржник зазначає, що позивач не звертався до суду в даній справі з клопотанням про поновлення йому строку звернення до суду з цим позовом і, відповідно, такий строк судом не поновлювався.
Скаржник вказує, що скасування оскаржуваного позивачем рішення 33-ї сесії Чернівецької міської ради 5 скликання від 23 жовтня 2008 року № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях" в частині пунктів 4.9, 4.10, 4.11 призведе до величезних втрат міського бюджету, оскільки надходження від сплати установленого ним внеску за 2017 рік склали 3 057 913,04 грн., а за 8 місяців 2018 року - 3 289 561,71 грн.
Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій було помилково застосовано до спірних правовідносин Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" та наполягає на тому, що установлений ним одноразовий внесок є платежем, який здійснюється на підставі господарського договору та спрямований на відшкодування шкоди (збитків) у вигляді неодержаних доходів.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Чернівецької міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
23 жовтня 2008 року на 33-й сесії Чернівецької міської ради 5-го скликання прийнято рішення № 715 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях".
Пунктами 4.9 - 4.11 зазначеного Положення затверджено порядок сплати землекористувачами одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою з дати прийняття рішення сесії про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель запасу міста до дати укладення відповідного Договору оренди.
Крім того, наведеними пунктами Положення визначено, що при переході права власності на будівлю або споруду одноразовий внесок справляється з дня виникнення права власності на будівлю або споруду до дати укладення Договору оренди і нарахування суми одноразового внеску здійснюється відповідно до порядку розрахунку річної орендної плати за земельні ділянки.
Таким чином, пунктами 4.9 - 4.11 Положення встановлено обов`язок зі сплати одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою.
23 липня 2015 року Державна регуляторна служба України звернулася до Чернівецької міської ради з листом, в якому зазначено, що Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях, затверджене рішенням 33-ї сесії V скликання Чернівецької міської ради від 23 жовтня 2008 року № 715, містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства та не узгоджується з принципами державної регуляторної політики і запропоновано відповідачу привести вказане Положення, а також прийняті на його підставі рішення у відповідність до вимог чинного законодавства.
02 липня 2018 року позивач звернувся до суду з позовом у даній справі.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з тим, частинами першою та другою статті 122 КАС України передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленим цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У частині третій стати 264 КАС України закріплено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Разом з тим, у частині першій статті 4 КАС України закріплено визначення нормативно-правового акта та індивідуального акта.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).