ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 317/343/17(2-а/317/1/2018)
адміністративне провадження № К/9901/23943/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 року (суддя Яркіна С.В.) постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року (судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, треті особи: приватний нотаріус Тавтєлєв Андрій Валентинович, Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області (сектор з питань державної реєстрації), ОСОБА_2, про встановлення відсутності повноважень суб`єкта владних повноважень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
01 лютого 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області (далі - відповідач), треті особи: Приватний нотаріус Тавтєлєв Андрій Валентинович, Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області (сектор з питань державної реєстрації), ОСОБА_2 в якому, з врахуванням уточнень, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталіївської сільської ради Запорізького району Запорізької області, від 11 січня 2017 року №01 та №02;
- скасувати реєстраційну дію приватного нотаріуса Запорізького нотаріального округу Тавтєлєва А.В. - запис від 16 січня 2017 року №10851070009000667 про зміну керівника юридичної особи та зміну складу підписантів з ОСОБА_1 ( НОМЕР_1 ) на ОСОБА_2 ( НОМЕР_2 );
- стягнути з Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області судові витрати в сумі 1280,00 грн та витрати на правову допомогу в розмірі 20000,00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю прийнятих рішень, оскільки вони прийняті з порушеннями процедури проведення сесії, з порушенням порядку прийняття подібних рішень, за відсутності необхідної кількості депутатів, що свідчить про їх протиправність.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області № 01 від 11 січня 2017 року "Про висловлення недовіри Наталівському сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень". Визнано протиправним та скасовано рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області № 02 від 11 січня 2017 року "Про покладення обов`язків і повноважень Наталівського сільського голови на секретаря Наталівської сільської ради". У задоволенні решти вимог відмовлено.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що секретар сільської ради, не мала визначених діючим законодавством підстав головувати на сесії сільської ради 11 січня 2017 року. Як вбачається з матеріалів справи, чотирнадцяту позачергову сесію сьомого скликання Наталівської сільської ради призначено та проведено секретарем сільської ради ОСОБА_2 . Суди погодилися з твердженням позивача, що законодавство не передбачає можливості набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що процедура висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень сільського голови порушена з урахуванням законодавчо визначеного порядку розгляду такого роду питань, що свідчить про протиправність спірних рішень і зазначене обумовило часткове задоволення позовних вимог. Відмова в задоволенні вимоги про скасування державної реєстрації змін до відомостей про юридичну особу обумовлена тим, що даний запис вже скасовано.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі відповідач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
На переконання скаржника орган місцевого самоврядування прийняв рішення на підставах, в порядку та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Однак, судами попередніх інстанцій надано неналежну оцінку обставинам справи. Скаржник зазначає, що судом першої інстанції безпідставно скасовано прийняті сесією рішення № 1 та № 2. Посилаючись на статтю 79 Закону України " Про місцеве самоврядування" зазначає, що на сесії, участь в якій приймає 14 осіб загального складу депутатів, може бути прийнято рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови. Висновки, які зробили суди попередніх інстанцій були б доречні, якщо сесія була проведена без участі сільського голови, який згодом заявив би, що пропозицію депутатів щодо дострокового припинення його повноважень він не отримував, а тому сесію не скликав, та участі в ній не брав. Але, оскільки ОСОБА_1 взяв участь у сесії, відкрив її вніс до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень, то відповідно позивач достеменно був обізнаний про надходження пропозиції про припинення його повноважень.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 02 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 року постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
На 11 січня 2017 року позивачем ОСОБА_1, який обіймав посаду голови Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначена чотирнадцята позачергова сесія сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області за пропозицією п`яти депутатів про її скликання від 28 грудня 2016 року.
Відповідно до протоколу № 14 засідання чотирнадцятої позачергової сесії Наталівської сільської ради сьомого скликання від 11 січня 2017 року, відповідно до якого сільський голова ОСОБА_1 відкрив пленарне засідання сесії та повідомив, що на засідання сільської ради прибуло 14 обраних депутатів, вніс пропозицію про відкриття сесії і оскільки інших пропозицій не надійшло, відкрив 14-ту позачергову сесію. На розгляд сесії позивач, як сільський голова, запропонував включити до порядку денного 12 питань, перелік яких зазначено в протоколі № 14, серед яких п.11 містив питання про висловлення недовіри сільському голові ОСОБА_1 .. В якості альтернативної пропозиції, відповідно до протоколу, депутатом ОСОБА_3 внесена пропозиція про затвердження порядку денного сесії з трьох питань, серед яких під п. 2 питання висловлення недовіри сільському голові ОСОБА_1 . Зазначено, що дані питання розглянуті на засіданні постійної комісії із нагляду за законністю та соціально -культурних питань та рекомендовані до включення у порядок денний сьогоднішнього засідання сесії.
Відповідно до протоколу, подальше продовження сесії під головуванням сільського голови ОСОБА_1 стало неможливим по причині втручання в роботу сесії невстановлених осіб, робота сесії практично була призупинена.
Після вимушеної перерви Наталівський сільський голова та депутати сільської ради в кількості 4 осіб участі в роботі сесії не приймали. Головувати на засіданні чотирнадцятої позачергової сесії Наталівської сільської ради почала секретар сільради ОСОБА_2 .
За результатами проведеного таємного голосування на засіданні прийнято рішення №1 про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень та рішення №2 про покладення обов`язків сільського голови на секретаря сільської ради. 16 січня 2017 року приватним нотаріусом проведено реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу, а саме - змінено керівника юридичної особи, склад підписантів та залучено ОСОБА_2 як керівника та підписанта сільської ради. В подальшому реєстраційні дії скасовано наказами Мінюста.
Не погоджуючись з рішенням, розпорядженням відповідача та вважаючи їх протиправними, позивач був вимушений звернутись до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною 1 статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частини першої та другої статті 79 цього Закону.
Частиною 3 статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Згідно із частиною шостою статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної радичи першим заступником, заступником голови обласної ради.
У цих випадках сесія скликається:
1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;
2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.
Частиною сьомою статті 46 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради:
1) у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови;
2) скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради;
3) веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону;
4) організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів;
5) забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності;
6) за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;
7) сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень;
8) організує за дорученням ради відповідно до законодавства здійснення заходів, пов`язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;
9) забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов`язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку;
10) вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов`язані з діяльністю ради та її органів.
За змістом частин 1- 2 статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції"; порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Відповідно до частини 3 статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Згідно з пунктом 16 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом, вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Положеннями статті 47 Закону №280/97-ВР закріплено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Відповідно до частини сьомої статті 47 Закону №280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Згідно зі статтею 5 Регламенту роботи Наталівської сільської ради, затвердженого Рішенням № 12 Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 21 листопада 2016 року (далі - Регламент), Наталівська сільська рада проводить свою роботу сесійно. Сесії можуть бути чергові і позачергові. Позачергові сесії Наталівської сільської ради можуть скликатися у виняткових випадках з питань, що потребують невідкладного рішення або в інших випадках, якщо цього вимагає чинне законодавство (т. 2 а.с.240-247).
Відповідно до статті 13 Регламенту, позачергова сесія скликається не пізніше десятиденного строку після надходження пропозиції про її скликання. Розпорядження голови сільської ради про скликання позачергової сесії оголошується не пізніше як за три дні до її відкриття і із зазначенням питань, які пропонуються внести на розгляд позачергової сесії.
Згідно зі статтею 14 Регламенту, при необхідності на засідання сільської ради або постійних комісій запрошуються керівники місцевих підприємств та організацій, політичних партій, інших громадських організацій, трудових колективів, преси, радіо, а також інші особи.
Пунктом 22 Регламенту засідання сільської ради відкривають, ведуть і закривають голови сільської ради або його заступник.
Відповідно до статті 23 Регламенту головуючий на пленарному засіданні ради:
-відкриває, закриває та веде засідання, оголошує перерви в засіданні сільської ради;