ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа №560/1764/19
адміністративне провадження №К/9901/32654/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л. О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року (судді: Біла Л.М., Курко О. П. Гонтарук В. М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправними та скасування висновків, наказів,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, яка займає посаду державної служби категорії "Б" і "В", з оцінкою "негативна", затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к;
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к "Про затвердження результатів оцінювання діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В" в частині затвердження результату оцінювання службової діяльності начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 з оцінкою "негативна";
- визнати протиправним та скасувати висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, яка займає посаду державної служби категорії "Б" і "В", з оцінкою "негативна", затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к;
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к "Про затвердження результатів оцінювання діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", в частині затвердження результату оцінювання службової діяльності начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 з оцінкою "негативна";
- відшкодувати судові витрати по справі.
Позовні вимоги мотивовані тим, що наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 31 березня 2017 року №302-к позивачка призначена на посаду начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області. Наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к затверджений висновок щодо результатів оцінювання її службової діяльності з оцінкою "негативна". Наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к затверджений висновок щодо результатів повторного оцінювання її службової діяльності з оцінкою "негативна". Позивачка з результатами таких висновків не погоджується, вважає їх безпідставними та суб`єктивними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що у висновку від 20 листопада 2019 (вірно 2018 ) року в обґрунтуваннях виставленої оцінки начальник Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області вказав, що завдання виконане частково, але з порушенням строку виконання (під час виконання роботи державний службовець проявляв низьку ініціативність, потребував нагадування, контролю з боку керівництва).
У висновку від 23 квітня 2019 року в обґрунтуваннях виставленої оцінки начальник Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області вказав, що завдання виконане частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання, до виконання завдання державний службовець підійшов формально чим нівелював практичну цінність отриманого результату, завдання виконане з демонстрацією неспроможності одночасного забезпечення на належному рівні і своєчасного виконання посадових обов`язків, проявляв низьку ініціативність, самостійність, недостатність знання нормативно-правових актів.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що визначення якості виконання позивачкою поставлених перед нею завдань є дискреційними повноваженнями її безпосереднього керівника, тому судом не аналізувались оцінки виставлені начальником за виконані завдання.
Також суд врахував те, що позивачка не зазначала про факти порушення її прав або перешкод у їх реалізації з метою виконання поставлених завдань, зокрема, щодо змісту самого завдання, ключових показників результативності, ефективності, якості чи строків виконання завдань. Позивачка не повідомляла Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області про необхідність внесення змін до завдань чи виключення їх, з підстав невідповідності цих завдань посадовій інструкції начальника Відділу у Теофіпольському районі або неможливості виконання цих завдань.
Враховуючи викладене суд першої інстанції зазначив, що відповідач довів правомірність висновків щодо результатів оцінювання службової діяльності позивачки та наказів, якими ці висновки затверджені. Тому у задоволенні позову про визнання протиправними та скасування висновків, наказів відмовив.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року скасовано рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області задовольнити в повному обсязі.
Визнано протиправним та скасовано висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, яка займає посаду державної служби категорії "Б" і "В", з оцінкою "негативна", затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к "Про затвердження результатів оцінювання діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В" в частині затвердження результату оцінювання службової діяльності начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 з оцінкою "негативна".
Визнано протиправним та скасовано висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця ОСОБА_1, яка займає посаду державної служби категорії "Б" і "В", з оцінкою "негативна", затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к "Про затвердження результатів оцінювання діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", в частині затвердження результату оцінювання службової діяльності начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 з оцінкою "негативна".
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 7684,00 грн.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що відповідач при визначенні негативної оцінки у висновку від 03 грудня 2018 року №537-к, діяв протиправно, не надавши оцінку звіту позивачки, не вказавши обґрунтування негативним оцінкам, встановивши завдання, які не відповідають посадовій інструкції позивачки. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року №537-к "Про затвердження результатів оцінювання діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В" в частині затвердження результату оцінювання службової діяльності начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_1 з оцінкою "негативна" є похідною від вимоги щодо скасування висновку, тому вказана позовна вимога підлягає задоволенню. Серед іншого, суд апеляційної інстанції вказав, що відповідачем при визначенні негативних оцінок не враховано складність завдань, їх можливість виконання особисто позивачкою чи відсутність такої можливості, що, в свою чергу, суттєво вплинуло на кінцевий результат оцінювання. Щодо дати ознайомлення з висновком від 25 квітня 2019 року №201-к, судом апеляційної інстанції врахувано, що відповідачем не надано належних доказів на підтвердження направлення даного висновку позивачу. Також, суд не може врахувати зазначену у висновку дату ознайомлення державного службовця 24 квітня 2019 року, оскільки сам висновок датований 25 квітня 2019 року, а вказана дата зазначена 24 квітня 2019 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник вважає, що судом першої інстанції безпідставно визнано поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду.
Скаржником зауважено, що згідно статті 44 Закону України "Про державну службу" позивачка мала право висловити зауваження щодо оцінювання результатів її службової діяльності. Однак, вона не подавала до відповідача скарг із зазначенням фактів порушення її прав, посадової інструкції чи положення про Відділ, а також відсутня будь-яка інформація щодо подання позивачкою до Держгеокадастру чи Національного агентства України з питань державної служби аналогічних скарг.
На переконання касатора, суд апеляційної інстанції дійшов невірних висновків про те, що строк виконання завдань позивачкою був зазначений протягом року, тому до кінця року чи після наказу про проведення оцінювання, позивачка вчиняла чи мала можливість вчинити відповідні дії для виконання завдань. Оскільки відповідно до пункту 9 "Типового порядку" період, за який оцінюється службова діяльність позивачки визначається з моменту визначення завдань і до моменту прийняття наказу про проведення оцінювання.
Також скаржник вказав на те, що судом апеляційної інстанції не враховано те, що до позивачки у період за який оцінювалась її службова діяльність (2018-2019 роки) було застосовано три дисциплінарні стягнення (дві догани та попередження). Накази про застосування дисциплінарних стягнень позивачкою не оскаржено до суду.
Позиція інших учасників справи.
Від позивачки до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому вона просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 29 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 31 березня 2017 року №302-к позивачка - ОСОБА_1 призначена на посаду начальника відділу у Теофіпольському районі Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області.
22 грудня 2017 року начальник Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області погодив завдання, ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності, відповідно до яких основними завданнями позивачки є:
1. здійснення моніторингу земель сільськогосподарського призначення та надання пропозицій щодо земель, право оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах у формі аукціону;
2. проведення оновлення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів;
3. забезпечення належного та безперебійного функціонування пілотного проєкту із запровадження екстериторіальності погодження проєктів землеустрою щодо відвідення земельних ділянок;
4. моніторинг стану оновлення планово-картографічних матеріалів населених пунктів М 1:5000, 1:2000;
5. забезпечення розгляду звернень громадян, надання роз`яснень з питань, що належать до компетенції відділу.
Ключовими показниками результативності, ефективності та якості виконання цих завдань відповідно є:
1. включення земельних ділянок державної власності сільськогосподарського призначення в Перелік земельних ділянок право оренди яких буде продано шляхом проведення аукціону;
2. виконання плану по актуалізації нормативної грошової оцінки земель відповідно до статті 18 закону України "Про оцінку земель";
3. забезпечення відсутності протермінувань при розгляді проєктів землеустрою та незареєстрованих проектів землеустрою, які надходять;
4. проведення інформування органів місцевого самоврядування щодо необхідності проведення зазначених робіт та передбачених коштів в місцевих бюджетах. Проведення постійного моніторингу стану виконання оновлення топографічних планів населених пунктів масштабів 1:2000 та 1:5000 - по мірі виконання;
5. проведення розгляду звернень громадян відповідно до строків, передбачених земельним законодавством; проведення виїзних та особистих прийомів громадян відповідно до графіків прийому громадян.
З цими завданнями позивачка ознайомлена 22 грудня 2017 року.
Наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 03 жовтня 2018 року №446-к "Про проведення оцінювання службової діяльності державних службовців Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області" затверджені графік проведення оцінювання державних службовців та список державних службовців, оцінювання яких проводитиметься у 2018 році, до якого включено оцінювання позивачки.
20 листопада 2018 року за результатами оцінювання складений висновок про результати оцінювання службової діяльності позивачки з середнім балом 1,4 (завдання №1 - 2 бали, №2 - 0 балів, №3 - 2 бали, №4 - 0 балів, №5 - 3 бали), копія якого надіслана позивачці супровідним листом від 21 листопада 2018 року №32-22-0.72-7261/2-18.
Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності позивачки від 20 листопада 2018 року затверджений наказом №537-к начальника Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 03 грудня 2018 року.
11 січня 2019 року в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області визначив позивачці такі завдання для повторного оцінювання:
1. забезпечення внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі населених пунктів, згідно доведеного переліку;
2. забезпечення проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів згідно доведеного переліку;
3. здійснення моніторингу земель сільськогосподарського призначення та надання пропозицій щодо земель, право оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах у формі аукціону.
Ключовими показниками результативності, ефективності та якості виконання цих завдань відповідно є:
1. внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі населених пунктів, згідно доведеного переліку;
2. забезпечення проведення робіт з нормативної грошової оцінки населених пунктів та отримання висновків державної землевпорядної експертизи;
3. надання пропозицій щодо включення земельних ділянок державної власності в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права оренди на які можливо реалізувати на земельних торгах на менше 100 га.
З цими завданнями позивачка ознайомлена 11 січня 2019 року.
Наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 12 квітня 2019 року №175-к призначене повторне оцінювання результатів службової діяльності позивачки. Додатком 2 до цього наказу визначені графік та строки проведення повторного оцінювання позивачки. З вказаним наказом позивачка ознайомлена 12 квітня 2019 року, що підтверджується її особистим підписом.
23 квітня 2019 року за результатами оцінювання складений висновок про результати оцінювання службової діяльності позивачки з середнім балом 2,0 (завдання №1 - 1 бал, №2 - 1 бал, №3 - 0 балів). З цим висновком позивачка ознайомлена 24 квітня 2019 року.
Висновок про результати оцінювання службової діяльності від 23 квітня 2019 року затверджений наказом Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області від 25 квітня 2019 року №201-к.
Вважаючи вказані висновки щодо результатів оцінювання службової діяльності та накази про затвердження цих висновків протиправними, позивачка звернулась до суду з позовом про їх скасування.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях регулює Закону України "Про державну службу" №889-VIII (далі - Закон №889-VIII).
Частиною 1 статті 1 Закону №889-VIII зазначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Відповідно до частини 2 статті 1 Закону №889-VIII, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно частин 2, 3 статті 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дії норм законодавства про пращо поширюються на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Частинами 6, 8 статті 11 Закону № 889-VIII передбачено, що якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Заявник має право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державних органів та їх посадових осіб, що перешкоджають реалізації прав, наданих йому цим Законом, до суду.