ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
23 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/743/18
Провадження № 11-914заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
представника позивача Мітасова М. І.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - Вільнянська районна державна адміністрація Запорізької області, про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року (у складі колегії суддів Бившевої Л. І., Гончарової І. А., Олендера І. Я., Шипуліної Т. М., Ханової Р. Ф.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Порошенка П. О., третя особа - Вільнянська районна державна адміністрація Запорізької області, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним повністю Розпорядження Президента України від 20 липня 2018 року № 107/2018-рп "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області";
- поновити ОСОБА_1 на посаді голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області;
- зобов`язати Вільнянську районну державну адміністрацію Запорізької області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 липня 2018 року до часу поновлення на посаді голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вказане Розпорядження є незаконним, оскільки прийняте всупереч повноваженням та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України, необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, упереджено та без дотримання принципу рівності перед законом, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення та без додержання розумного строку.
На переконання позивача, відповідно до пункту 9-1 частини третьої статті 3 Закону України "Про державну службу" дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, а Закон України "Про місцеві державні адміністрації" не установлює порядку притягнення голів місцевих державних адміністрацій до дисциплінарної відповідальності, тому єдиним нормативно-правовим актом, що регулює порядок дисциплінарної відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, є Кодекс законів про працю України.
Відповідно до Кодексу законів про працю України дисциплінарне стягнення застосовується у виді догани чи звільнення; підставою для звільнення працівника як наслідку застосування дисциплінарного стягнення є систематичне невиконання ним без поважних причин обов`язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення. Водночас звільнення позивача за систематичне невиконання службових обов`язків відбулось за відсутності доказів, без установлення вини у вчиненні другого проступку та установлення систематичності порушень, яка передбачає два або більше випадків таких порушень.
Позивач також вважає, що лист Прем`єр-міністра України не міг бути підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації, оскільки він не є поданням Кабінету Міністрів України як колегіального органу, який не вносив Президенту України подання про звільнення ОСОБА_1 з посади голови місцевої державної адміністрації.
Звертає увагу ОСОБА_1 й на те, що оскільки він був членом первинної профспілкової організації Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області, то при його звільненні повинні були бути дотримані вимоги статті 43 Кодексу законів про працю України, чого відповідачем зроблено не було.
3. 10 червня 2019 року ОСОБА_1 до початку розгляду справи по суті подав до суду заяву про залишення без розгляду позовної заяви у частині позовних вимог про зобов`язання Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області виплатити йому середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 липня 2018 року до часу поновлення на посаді голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області.
4.Ухвалою від 10 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вказану заяву ОСОБА_1 задовольнив та залишив без розгляду позовну заяву у частині позовних вимог про зобов`язання Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 липня 2018 року до часу поновлення на посаді голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області.
5. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.
6. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 вересня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року.
8. Ухвалою від 16 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
9. 23 жовтня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від представника Президента України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року - без змін.
10.Ухвалою від 10 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду витребувала від Кабінету Міністрів України належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують порядок прийняття подання Кабінетом Міністрів України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області.
11. 26 грудня 2019 року на виконання ухвали від 10 грудня 2019 року у справі № 9901/743/18 до Великої Палати Верховного Суду від Секретаріату Кабінету Міністрів України надійшов лист від 26 грудня 2019 року разом із доданими матеріалами.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
12. Розпорядженням Президента України Порошенка П. О. від 29 квітня 2016 року № 143/2016-рп ОСОБА_1 призначено на посаду голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області.
13. Кабінет Міністрів України розпорядженням від 11 липня 2018 року № 484-р на підставі підпункту "б" пункту 6 частини першої статті 20 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 794-VII) притягнув голову Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання посадових обов`язків з питань регулювання містобудівної документації та оголосив йому догану.
14. Згодом до Кабінету Міністрів України надійшов лист Запорізької обласної державної адміністрації від 16 липня 2018 року № 08-42/2470 "Про доцільність перебування на займаній посаді ОСОБА_1 ", у якому остання пропонувала розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області відповідно до пункту 3 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (систематичне невиконання працівником без поважних причин обов`язків, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення) та направити відповідне подання Президенту України Порошенку П. О .
15. У цьому листі голова Запорізької обласної державної адміністрації повідомив Кабінет Міністрів України про те, що комплексною перевіркою обласної державної адміністрації у 2016 році було встановлено низку систематичних порушень у діяльності районної державної адміністрації, проте рекомендації з усунення порушень ОСОБА_1 не виконав, що стало підставою для звернення обласної державної адміністрації у 2017 році до Президента України та Кабінету Міністрів України з поданням про доцільність перебування ОСОБА_1 на займаній посаді та порушення дисциплінарного провадження. За результатами цього звернення Комісія з питань вищого корпусу державної служби у травні 2017 року затвердила висновок про наявність у діях голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності й ухвалила рішення про внесення Президенту України пропозиції застосування дисциплінарного стягнення - звільнити із займаної посади за сукупністю обтяжуючих обставин.
ОСОБА_1 не усунув виявлених в роботі недоліків, що стало підставою для службового розслідування, за наслідками якого Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 11 липня 2018 року № 484-р про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани за неналежне виконання посадових обов`язків з питань регулювання містобудівної документації. У листі також повідомлено про інші факти неналежного виконання ОСОБА_1 покладених на нього обов`язків, зокрема у питаннях децентралізації та утворення об`єднаних територіальних громад, у галузях агропромислового комплексу та теплопостачання.Також у вказаному листі йдеться про те, що ОСОБА_1 протидіє інвесторам на території району, наслідком чого є ускладнення соціально-економічного становища у Вільнянському районі та зростання недовіри й негативного ставлення населення району до виконавчої влади та політики держави в цілому.
16. За результатами розгляду інформації, отриманої від Запорізької обласної державної адміністрації, про систематичне невиконання головою Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області без поважних причин обов`язків, Кабінет Міністрів України відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України вніс Президенту України Порошенку П. О. подання від 19 липня 2018 року № 13123/0/2-18 з пропозицією звільнити ОСОБА_1 з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області за систематичне невиконання без поважних причин обов`язків (пункт 3 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України).
17. Розпорядженням Президента України Порошенка П. О. від 20 липня 2018 року № 107/2018-рп ОСОБА_1 звільнено з посади голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області відповідно до пункту 3 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.
18. Вважаючи Розпорядження Президента України Порошенка П. О. від 20 липня 2018 року № 107/2018-рп протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
19. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що Президент України, видаючи Розпорядження про звільнення позивача з посади голови місцевої державної адміністрації на підставі подання Кабінету Міністрів України, у якому навів правові підстави, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою його надано.
20. При цьому суд першої інстанції зауважив, що реалізація Президентом України зазначених повноважень зумовлена лише однією конституційною вимогою - наявністю подання Кабінету Міністрів України про звільнення голови місцевої державної адміністрації з посади. Конституція і закони України не вимагають від Президента України проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких Кабінет Міністрів України виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
21.Також Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що подання Кабінету Міністрів України Президенту України від 19 липня 2018 року № 13123/0/2-18 про звільнення голови місцевої державної адміністрації внесене у відповідності із частиною четвертою статті 118 Конституції України.
22.Водночас суд першої інстанції визнав безпідставним аргумент позивача про те, що Кабінет Міністрів України як колегіальний орган не вносив Президенту України подання про звільнення його з посади голови місцевої державної адміністрації, а лист від 19 липня 2018 року № 13123/0/2-18 не є таким поданням, оскільки чинне законодавство України передбачає повноваження Кабінету Міністрів України вирішувати питання про звільнення голів місцевих державних адміністрацій та вносити Президенту України відповідне подання. При цьому законодавство не визначає форми такого подання.
23. Також Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився з думкою відповідача про те, що при прийнятті оскаржуваного Розпорядження не було допущено порушень Порядку здійснення дисциплінарного провадження стосовно міністрів та їх заступників, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їх заступників, керівників місцевих органів виконавчої влади та їх заступників, на яких не поширюється законодавство про державну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1087 (далі - Порядок № 1087), та статті 43 Кодексу законів про працю України, як про це стверджував позивач.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
24. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 липня 2019 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.
25. Зокрема, ОСОБА_1 звертає увагу на те, що на порушення статей 148, 149 Кодексу законів про працю України Президент України позбавив його можливості брати участь у прийнятті рішення щодо нього, у тому числі надавати пояснення та висловлювати заперечення, а Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваному рішенні не навів обґрунтованих мотивів законності дій відповідача при звільненні позивача з посади.
26. ОСОБА_1 також зазначає, що суд першої інстанції не відповів на його аргументи, викладені у позовній заяві.
27. Посилаючись на Порядок № 1087, позивач зауважує, що до звільнення його за вчинення дисциплінарного проступку, Прем`єр-міністр України повинен був порушити відносно ОСОБА_1 дисциплінарне провадження та створити дисциплінарну комісію, яка повинна вивчити відповідні матеріали, забезпечити його участь у процесі прийняття рішення, скласти відповідний акт та відповідні матеріали.
28.Також ОСОБА_1 вважає, що Кабінетом Міністрів України було порушено процедуру внесення подання Президенту України про звільнення його з посади, оскільки фактично таке подання до Президента України не надходило, а лист Прем`єр-міністра України не може вважатися поданням.
Позиція Президента України щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
29. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржуване Розпорядження Президента України видано за наявності відповідних правових підстав, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.Відповідач зауважив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини у цій справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
31. При цьому відповідач погодився з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо оцінки усіх аргументів позивача у цій справі.
Релевантні джерела права
32. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.
33.Згідно із частиною другою статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
34. Відповідно до частин четвертої та п`ятої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
35. Відповідно до частин першої і другої статті 8 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
36. Згідно з пунктом 2 частини другої статті 9 цього Закону повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Прем`єр-міністра України.
37. За пунктом 4 частини другої статті 23 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.