ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа №303/3016/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16115/18, №К/9901/16117/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Смоковича М.І.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 303/3016/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Завидівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області про визнання незаконним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1, Завидівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, ухвалену у складі: головуючого судді Гуляка В.В., суддів Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Завидівської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області (далі - Завидівська сільська рада, відповідач) з вимогами:
1.1. визнати незаконним і скасувати рішення Завидівської сільської ради від 15 квітня 2016 року №35 "Про дострокове припинення повноважень сільського голови с. Завидово ОСОБА_1 ";
1.2. поновити позивача на посаді Завидівського сільського голови з 15 квітня 2016 року;
1.3. допустити негайне виконання рішення про поновлення позивача на посаді сільського голови с. Завидово;
1.4. зобов`язати Завидівську сільську раду виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 квітня 2016 року по день винесення рішення суду.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у відповідача не було підстав для дострокового припинення його повноважень як Завидівського сільського голови відповідно до частини другої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в України", оскільки за період перебування на посаді сільського голови ним не вчинялось жодних правопорушень законів чи Конституції України, прав чи свобод громадян.
3. Позивач також звертав увагу на порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема в частині скликання пленарного засідання ради, включення до порядку денного питання про дострокове припинення ним повноважень сільського голови.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Рішенням Завидівської сільської виборчої комісії Мукачівського району Закарпатської області від 26 жовтня 2015 року №4 "Про результати виборів Завидівського сільського голови та депутатів в одномандатних виборчих округах до Завидівської сільської ради" ОСОБА_1 визнано обраним Завидівським сільським головою.
5. 13 квітня 2016 року постійною комісією з питань соціально-економічного та культурного розвитку села, постійною комісією з питань бюджету та планування місцевого бюджету та постійною комісією із земельних питань було прийнято рішення, оформлене протоколом №1, яким голову Завидівської сільської ради ОСОБА_1 зобов`язано скликати сесію сільської ради 15 квітня 2016 року о 17:00 год з включенням до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 на підставі пункту 16 частини першої статті 26, статті 59, частини третьої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
6. Ініціатива дострокового припинення повноважень сільського голови була мотивована тим, що ОСОБА_1 не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та порушує Конституцію та закони України, зокрема створює перешкоди посадовим особам сільської ради та її виконавчого комітету в реалізації їх обов`язків; не скликає сесії ради; не ставить на розгляд ради питання, запропоновані депутатами; неналежним чином здійснює управління комунальним майном, безпідставно звільняє працівників ради та виконавчого комітету і т.д.
7. Розпорядженням секретаря Завидівської сільської ради від 14 квітня 2016 року №1 "Про скликання четвертої сесії сільської ради сьомого скликання" скликано на 19:00 год 15 квітня 2016 року сесію Завидівської сільської ради в приміщенні сільської ради з порядком денним: "Про дострокове припинення повноважень сільського голови с. Завидово ОСОБА_1 "
8. Рішенням Завидівської сільської ради від 15 квітня 2016 року №35 "Про дострокове припинення повноважень сільського голови с. Завидово ОСОБА_1 " вирішено затвердити протокол №2 лічильної комісії Завидівської сільської ради про результати таємного голосування з питань дострокового припинення повноважень голови с. Завидово ОСОБА_1 ; достроково припинити повноваження сільського голови села Завидово ОСОБА_1 з 15 квітня 2016 року; виконання обов`язків сільського голови покласти на секретаря Завидівської сільської ради ОСОБА_3 .
9. З протоколу цієї сесії Завидівської сільської ради від 15 квітня 2016 року випливає, що за вказане рішення проголосували 11 депутатів, проти - 0, утримались - 0, не голосувало - 0.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Постановою Мукачівського міськрайонного суду від 21 липня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення, яким достроково припинені повноваження сільського голови с. Завидово, є законним, прийнято в межах повноважень сільської ради у визначений законодавством спосіб та з дотриманням процедури. Суд першої інстанції погодився з висновками відповідача про те, що сільський голова ОСОБА_1 не забезпечував здійснення наданих йому повноважень та порушував Конституцію та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
12. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року постанову Мукачівського міськрайонного суду від 21 липня 2016 року скасовано та прийнято нове рішення, яким адміністративний позов задоволено частково:
12.1. визнано протиправним і скасовано рішення Завидівської сільської ради від 15 квітня 2016 року № 35 "Про дострокове припинення повноважень сільського голови с. Завидово ОСОБА_1 ";
12.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді сільського голови села Завидово Мукачівського району Закарпатської області з 16 квітня 2016 року.
12.3. стягнуто із Завидівської сільської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 26112,84 грн.
12.4. У задоволенні інших вимог відмовлено.
13. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що умовою дострокового припинення повноважень сільського голови є факти порушення ним Конституції або законів України та/або невиконання покладених на нього функцій та повноважень.
14. Суд апеляційної інстанції уважав, що відповідачем не доведено фактів вчинення позивачем дій, що суперечать Конституції та законам України та/або фактів невиконання ним покладених на нього функцій.
15. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку про порушення відповідачем процедури таємного голосування за дострокове припинення повноважень позивача як Завидівського сільського голови, адже бюлетені для голосування не містили відбитку печатки Завидівської сільської ради, що має наслідком їхню недійсність.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. Позивач і відповідач з рішенням суду апеляційної інстанції не погодилися та оскаржили його до суду касаційної інстанції.
17. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно не взяв до уваги доказів невиконання позивачем його функцій та порушення ним Конституції та законів України, унаслідок чого судом апеляційної інстанції зроблено помилковий висновок про відсутність підстав для дострокового припинення повноважень позивача як сільського голови.
19. Відповідач наполягає на тому, що позивач на посаді Завидівського сільського голови перешкоджав депутатам сільської ради виконувати свої повноваження шляхом обмеження їм доступу до документів; ухилявся від обов`язку скликати сесії ради та включати до порядку денного питання, запропоновані депутатами сільської ради; протиправно звільнив працівників сільської ради, які за захистом своїх прав були змушені звертатися до суду.
20. Викладене, на думку відповідача, доводить наявність підстав для дострокового припинення повноважень позивача як сільського голови.
21. Відповідач також зазначає про помилковість висновків суду щодо невідповідності форми бюлетеня для таємного голосування вимогам Регламенту Завидівської сільської ради в частині обов`язковості скріплення його печаткою ради. Відповідач доводить, що до голосування Завидівською сільською радою були внесені зміни до Регламенту Завидівської сільської ради, за змістом яких вимогу щодо необхідності скріплення бюлетеня для таємного голосування печаткою з Регламенту було виключено. При цьому відповідно до пункту 7.6 Регламенту рішення Завидівської сільської ради набирають чинності з дня їх підписання сільським головою, якщо інший строк не встановлений цим рішенням.
22. Позивач у касаційній скарзі зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права під час вирішення питання про розподіл судових витрат і просить змінити його рішення у цій частині та компенсувати йому понесені у зв`язку з розглядом справи витрати у повному обсязі.
23. Ухвалами Вищого адміністративного суду від 26 січня 2017 року та від 19 березня 2017 року були відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами позивача та відповідача.
24. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
25. 05 лютого 2018 року касаційну скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
26. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Шарапи В.М., Данилевич Н.А.
27. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 29 квітня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
28. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 квітня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Смоковичу М.І.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
29. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
30. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
31. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
32. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
33. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
34. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
35. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).
37. Частиною першою статті 42 Закону №280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
38. Відповідно до частини другої статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
39. Згідно з частиною третьою статті 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми.
40. Пунктом 3 частини одинадцятої статті 79 Закону №280/97-ВР передбачено, що з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.