ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
9 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 260/91/19
Провадження № 11-1008апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 11-1008апп19 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30 до Тячівської районної ради Закарпатської області, третя особа - відділ охорони здоров`я Тячівської районної державної адміністрації Закарпатської області, про визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_13 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року (суддя Калинич Я. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (у складі колегії суддів Качмара В. Я., Курильця А. Р., Мікули О. І.),
УСТАНОВИЛА:
Історія справи
1. У січні 2019 року позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та нечинним рішення п`ятнадцятої сесії VII скликання Тячівської районної ради Закарпатської області від 29 листопада 2018 року № 511 "Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка" шляхом ліквідації".
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що зазначене рішення Тячівської районної ради прийняте з порушенням норм чинного законодавства, а також за відсутності підстав для його прийняття, є недоцільним, оскільки передбачає скорочення лікувального закладу, який відноситься до існуючої мережі таких закладів.
Позивачі зауважують, що оскаржуваним рішенням Тячівської районної ради порушуються як їх трудові права як працівників ліквідованого закладу, так і гарантовані Конституцією України права громадян України - мешканців району на безоплатну медичну стоматологічну допомогу, оскільки іншого такого закладу на території Тячівського району немає.
Також позивачі вказують, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень, оскільки згідно з положеннями статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на час прийняття спірного рішення; далі - Закон № 280/97-ВР) районна рада не наділена повноваженнями щодо прийняття рішення про ліквідацію або реорганізацію діючого медичного закладу. Крім того, наголошували, що це рішення прийняте за поданням голови Тячівської районної ради, який відповідно до підпункту 5.1.2 та пункту 9.1 Статуту Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка", затвердженого рішенням сесії Тячівської районної ради від 10 листопада 2017 року № 348 (далі - Статут), не є уповноваженим органом управління, а реорганізація або припинення (злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення ліквідація) закладу здійснюється та затверджується рішенням засновника за поданням уповноваженого органу управління.
При прийнятті оскаржуваного рішення порушена процедура підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях Тячівської районної ради Закарпатської області.
3. Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 січня 2019 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за вказаною позовною заявою на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки таку заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та роз`яснив позивачам їх право на звернення до суду з позовною заявою в порядку цивільного судочинства.
4. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 24 квітня 2019 року змінив ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови. В решті ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року залишено без змін.
5. Не погодившись з такими судовими рішеннями,ОСОБА_13 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 3 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що ОСОБА_13 оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
9. Сторони не скористались своїм процесуальним правом для подачі відзиву на касаційну скаргу.
Фактичні обставини, якими обґрунтовано судові рішення
10. Відповідно до пунктів 1.1 та 1.7 Статуту Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка" - це заклад комунальної форми власності, покликаний безпосередньо реалізувати конституційне право населення району на одержання кваліфікованої медичної стоматологічної допомоги і є неприбутковою організацією з правом створення відокремлених госпрозрахункових підрозділів. Згідно з пунктом 5.2 цього Статуту Тячівська районна рада Закарпатської області як засновник в порядку та межах, визначених чинним законодавством та цим Статутом, приймає рішення про: створення, припинення (злиття, приєднання, поділ, перетворення, ліквідація) діяльності закладу, створення ліквідаційної комісії.
11. 29 листопада 2018 року Тячівська районна рада Закарпатської області прийняла рішення № 511 "Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка" шляхом ліквідації".
12. Відповідно до цього рішення рада вирішила припинити державну реєстрацію Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка" шляхом ліквідації. Відділу охорони здоров`я районної державної адміністрації доручено попередити працівників вказаного закладу про майбутнє вивільнення. Доручено відділу управління майном районної ради створити ліквідаційну комісію для проведення ліквідаційної процедури.
13. Вважаючи рішення відповідача протиправним, позивачі звернулися до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
14. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
15. Такий висновок суду першої інстанції обґрунтовано тим, що при здійсненні повноважень щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, останні не є суб`єктами владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, а є рівноправними суб`єктами майнових відносин, дії яких спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися цим майном відповідно до закону.
16. Суд першої інстанції зауважив, що прийняття Тячівською районною радою рішення від 29 листопада 2018 року № 511, а саме про припинення комунального закладу, є етапом реалізації волі власника, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
17. Змінюючи ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 січня 2019 року, Восьмий апеляційний адміністративний суд погодився з висновками суду першої інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
18. Водночас апеляційний суд не погодився з висновками суду першої інстанції про те, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
19. Апеляційний суд, обґрунтовуючи свою постанову, зауважив, що процесуальне законодавство не визначає юрисдикційну належність такого спору. Однак з посиланням на пункт 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду; далі - ГПК України) зазначив, що цей спір є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинен розглядатися за правилами господарського судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог
20. У касаційній скарзі ОСОБА_13 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
21. Скаржниця зауважує, що суд першої інстанції при визначенні характеру спірних правовідносин упереджено розглядав лише ті доводи позивачів, які давали підстави дійти висновку про відсутність публічно-правового спору.
22. Водночас, пред`являючи саме до окружного адміністративного суду цей позов, позивачі виходили з його предмета та суб`єктного складу.
23. Скаржниця вважає, що на користь висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, також свідчить публічний інтерес позивачів як членів територіальної громади, оскільки з прийняттям оскаржуваного рішення припиняється їх право на отримання безоплатної медичної допомоги.
24. Окремо скаржниця звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення помилково керувався правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 813/6286/15, оскільки ця справа не є подібною до справи, що розглядається.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
25. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
26. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
27. Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
28. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
29. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
31. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
32. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
34. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
35. За змістом статті 55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
36. Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
37. За статтею 59 ГК України припинення суб`єкта господарювання здійснюється відповідно до закону.
38. Також відповідно до статті 104 ЦК України (тут і далі - у редакції, станом на час прийняття спірного рішення) юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації (крім установ, які не можуть бути перетвореними. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
39. Юридична особа ліквідується, зокрема, за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами (частина перша статті 110 ЦК України); дані про рішення щодо припинення юридичної особи належать до відомостей, які вносяться до Єдиного державного реєстру на підставі відповідних заяв (пункт 27 частини другої статті 9 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань").
40. За частиною четвертою статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
41. Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.