ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/16317/17
адміністративне провадження № К/9901/1841/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/16317/17
за позовом ОСОБА_1
до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2, першого заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_3, заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_4, Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації
про скасування рішень і зобов`язання утриматися від вчинення дій,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Літвінової А.В.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у грудні 2017 року (з урахуванням уточнень, поданих у січні 2018 року) звернувся з адміністративним позовом до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - "Печерська РДА"), Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 (далі - "Директор ДБР ОСОБА_2 "), першого заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_3 (далі - "перший заступник Директора ДБР ОСОБА_3 "), заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 (далі - "заступник Директора ДБР ОСОБА_4 "), Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - "Шевченківська РДА"), в якому просив:
- скасувати рішення від 27 листопада 2017 року про державну реєстрацію ДБР в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;
- скасувати рішення Директора ДБР ОСОБА_2 від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_3 першим заступником Директора ДБР;
- скасувати рішення Директора ДБР ОСОБА_2 від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_4 заступником Директора ДБР;
- зобов`язати Директора ДБР ОСОБА_2 утриматися від здійснення прав і обов`язків Директора ДБР;
- зобов`язати першого заступника Директора ДБР ОСОБА_3 утриматися від здійснення прав і обов`язків першого заступника Директора ДБР;
- зобов`язати заступника Директора ДБР ОСОБА_4 утриматися від здійснення прав і обов`язків заступника Директора ДБР.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 вказує на те, що Директор ДБР ОСОБА_2 за своїм правовим статусом не був легітимним Директором ДБР, оскільки Указ Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 "Про призначення ОСОБА_2 . Директором Державного бюро розслідувань", на думку позивача, є незаконним. ОСОБА_1 вказує, що саме Кабінет Міністрів України має призначати та звільняти з посад за поданням Прем`єр-Міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, а не Президент України, як це було зроблено Указом Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017. Так, оскільки ОСОБА_2, на переконання позивача, не був легітимним Директором ДБР, то дії щодо подання ним документів стосовно державної реєстрації ДБР в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - "ЄДР"), а також рішення від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_3 першим заступником, а ОСОБА_4 заступником Директора ДБР, є незаконними і свідчать про нелегітимний особовий склад ДБР.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що: (1) ухвалою Верховного Суду від 26 березня 2018 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про скасування Указу Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 "Про призначення ОСОБА_2 Директором Державного бюро розслідувань", а відтак цей Указ є чинним і жодних доказів щодо його незаконності позивач не надав; (2) Директор ДБР в силу Законів України "Про Державне бюро розслідувань" і "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" наділений повноваженнями призначати своїх першого заступника й заступника, а також направляти документи для реєстрації ДБР в ЄДР, тому жодних підстав для визнання таких дій протиправними суди не встановили; (3) позивач не обґрунтував реального порушення його індивідуально виражених прав актами індивідуальної дії про призначення ОСОБА_3 і ОСОБА_4 на відповідні посади, а отже у ОСОБА_1 відсутнє право на судовий захист.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким задовольнити його позов повністю. Обґрунтовуючи свою скаргу позивач вказує на таке:
- суди не застосували положення частини першої статті 114, пункту 9-2 статті 116 Конституції України як норми прямої дії, а також пункт 1 частини сьомої статті 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", тому дійшли безпідставного висновку щодо легітимності ОСОБА_2 як Директора ДБР, законності його дій стосовно реєстрації ДБР в ЄДР, а також дій щодо призначення ОСОБА_2 своїх заступників;
- право ОСОБА_1 на звернення до суду гарантоване статтею 55 Конституції України і випливає зі змісту статті 13 Конвенції Організації Об`єднаних Націй "Проти корупції" від 31 жовтня 2003 року та статті 67 Закону України "Про запобігання корупції". Так, позивач вказує, що він є особою, зацікавленою у боротьбі з корупцією, а ДБР має великий обсяг повноважень, реалізація яких може мати наслідком обмеження конституційних прав і свобод позивача, тому нелегітимний склад ДБР безпосередньо порушує права, свободи та охоронювані законом інтереси позивача і створює перешкоди для реалізації його прав і свобод. Зокрема скаржник вказує, що ДБР у нелегітимному складі буде проводити досудове розслідування тих кримінальних проваджень, які за повідомленнями ОСОБА_1 розслідувало Національне антикорупційне бюро України. Крім того, позивач зазначає, що видання Президентом України протиправного Указу про призначення ОСОБА_2 Директором ДБР свідчить про узурпацію державної влади, а тому порушує охоронювані інтереси всіх громадян України, у тому числі й позивача.
Відповідачі: Директор ДБР ОСОБА_2 і його заступник ОСОБА_4 подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, оскільки повністю погоджуються з мотивами судів першої та апеляційної інстанцій. Крім того, заступник Директора ДБР ОСОБА_4 вказує на те, що порядок здійснення адміністративного судочинства регулюється саме Кодексом адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), тоді як Конвенція ООН "Проти корупції" застосовується до питань запобігання, розслідування та кримінального переслідування за корупцію та до призупинення операцій (заморожування), арешту, конфіскації та повернення доходів від злочинів, визнаних такими згідно із цією Конвенцією.
Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не подали, перший заступник Директора ДБР копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 24 лютого 2019 року, Печерська і Шевченківська РДА - 23 січня 2019 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Указом Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 на посаду Директора Державного бюро розслідувань було призначено ОСОБА_2
ОСОБА_2 на виконання свої посадових обов`язків 27 листопада 2017 року прийняв рішення про призначення ОСОБА_3 першим заступником Директора ДБР і про призначення ОСОБА_4 заступником Директора ДБР. Також ОСОБА_2 подав державному реєстратору документи для здійснення державної реєстрації Державного бюро розслідувань як юридичної особи, в результаті чого, Печерською районною в місті Києві державною адміністрацією було прийнято рішення про державну реєстрацію в ЄДР Державного бюро розслідувань.
ОСОБА_1 , вважаючи ОСОБА_2 за своїм правовим статусом нелегітимним Директором ДБР, не погоджується з рішеннями від 27 листопада 2017 року і вважає, що вони мають бути скасовані, оскільки ними сформовано нелегітимний особовий склад ДБР.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Зазначена норма кореспондує положенням попередньої редакції КАС України (чинної до 15 грудня 2017 року), статтею 6 якого було передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Приписами частин першої, другої статті 6 КАС України у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Положеннями пункту 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, було визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Аналогічні положення містяться і в пункті 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.