ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року
м. Київ
справа №814/2221/17
адміністративне провадження №К/9901/46449/18
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 814/2221/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.11.2017, ухвалену у складі головуючого судді Птичкіної В.В.
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Танасогло Т.М., суддів Запорожана Д.В., Яковлєва О.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.10.2017 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
визнати неправомірною відмову ГУ Держгеокадастру у наданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району Миколаївської області (далі - Дмитрівська сільрада) - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області (далі - Прибужанівська сільрада);
зобов`язати Управління Держгеокадастру надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільради за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні голови фермерського господарства (далі - ФГ) громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 512, виданого 28.12.1995.
Обґрунтовуючи позивні вимоги ОСОБА_1 зазначила, що відповідач, в порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України (далі - ЗК України), неправомірно відмовив їй у наданні відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою.
2. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 21.11.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру, що полягає у нерозгляді по суті заяви ОСОБА_1 ;
зобов`язав ГУ Держгеокадастру розглянути відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України заяву ОСОБА_1 від 07.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді орієнтовною площею 6,81 га умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 152, виданого 28.12.1995, в межах території Прибужанівської сільради;
в задоволенні інших позовних вимог - відмовив.
3. 26.03.2018 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.11.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.04.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.06.2019 №829/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
6. Протоколом розподілу справи від 25.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 27.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що 07.06.2017 ГУ Держгеокадастру отримало заяву позивача (яка є членом ФГ "Сахно Л.В.") про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді орієнтовною площею 6,81 умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №152, виданого 28.12.1995, в межах території Прибужанівської сільради.
До вказаної заяви ОСОБА_1 додала: погодження відведення земельної ділянки у власність Прибужанівської сільради; викопіювання місцезнаходження земельної ділянки з прив`язкою до населеного пункту та інформацію про земельну ділянку; засвідчену копію державного акта на право постійного користування землею; засвідчені копії Статуту ФГ "Сахно Л.В.", довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців; нотаріально засвідчену згоду землекористувача - ОСОБА_2 про вилучення земельної ділянки та передачу у власність; довідку про середній розмір земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді; копії сторінок паспорта та ідентифікаційного коду.
07.08.2017 ГУ Держгеокадастру направило позивачу лист "Про розгляд заяви" від 07.08.2017 № В-9012/6-17-СГ, у якому вказало, що земельна ділянка не входить до визначеного ГУ Держгеокадастру переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи це, ГУ Держгеокадастру, з посиланням на частину сьому статті 118 ЗК України, повідомило позивача про неможливість вирішення порушеного у зверненні питання у ІІІ кварталі 2017 року.
Не погодившись з вказаною відмовою ОСОБА_1, звернулась до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю), оскільки така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення/не включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Миколавської області, ЗК або іншим законом не передбачена. А Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", на яку послався відповідач, затверджена всупереч положенням Конституції України, ЗК України та Закону України від 19.06.2003 № 973-IV "Про фермерське господарство" (далі - Закон № 973-IV), які мають вищу юридичну силу в регулюванні даних спірних правовідносин, ніж норми постанови Кабінету Міністрів України, та положення яких не передбачають жодних формул щодо визначення коефіцієнтів кількості земельних ділянок, що можуть бути видані в рамках розпаювання ФГ.
Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що ГУ Держгеокадастру допустило протиправну бездіяльність, оскільки не направило позивачу у передбачені строки ані дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані мотивовану відмову у його наданні, тобто не розглянуло заяву позивача по суті.
При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновків про те, що суд не може підміняти собою органи виконавчої та законодавчої влади і приймати відповідні рішення, що відносяться до компетенції цих органів, а тому позовна вимога про зобов`язання ГУ Держгеокадастру надати громадянці України ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства не підлягає задоволенню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що нею було подано до відповідача всі документи, які ним було розглянуто в повному обсязі, проте відмовлено з підстав не передбачених земельним законодавством. Також ОСОБА_1 вказує на те, що у спірному випадку відсутній адміністративний розсуд суб`єкта владних повноважень, оскільки повноваження відповідача щодо видачі зазначеного вище дозволу чітко регламентовані і можливість для відмови в наданні такого дозволу обмежена єдиним випадком - невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
14. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності
15. Частиною першою статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
16. Набуття права на землю громадянами врегульовано главою 19 ЗК України, яка, зокрема, визначає підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності (стаття 116), порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (стаття 118), норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам (стаття 121 ЗК України), повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування (стаття 122 ЗК України).
17. Так, відповідно до частини четвертої статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
18. Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
19. Згідно з положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
21. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
22. При цьому, статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
23. Частиною другою статті 116 ЗК України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
24. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (частини четверта та п`ята статті 116 ЗК України).
25. Як видно із матеріалів справи позивач звернулася до відповідача із заявою для реалізації відповідно до статей 118, 121 ЗК України та статті 13 Закону № 973-IV права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення фермерського господарства.