ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/5241/18
адміністративне провадження № К/9901/15429/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шишова О.О.,
суддів Дашутіна І.В, Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Урядового Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та стягнення компенсації, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Урядового Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року (прийняте в складі: головуючого судді Катющенка В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.)
УСТАНОВИВ:
I. Суть спору.
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Урядового Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини ( далі -відповідач) у якому просить суд:
1.1. - визнати протиправною бездіяльність відповідача при здійсненні ним своїх повноважень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 784 внаслідок не здійснення ним координації роботи, пов`язаної з виконанням рішення Європейського суду з прав людини у справах "Бурмич та інші проти України" (заяви № 46852/13 та інші) від 12.10.2017 та рішення Європейського суду з прав людини в справі "Юрій Миколайович Іванов проти України" (№ 40450, 15.10.2009) та невжиття інших заходів щодо відновлення його порушених прав та порушених прав членів його сім`ї;
1.2. - зобов`язати відповідача вжити заходи щодо поновлення його порушених прав та порушених прав членів його сім`ї, у тому числі щодо надання відшкодування за невиконання національного судового рішення, як передбачено у п`ятому пункті резолютивної частини рішення в справі Іванов, та виконати національне судове рішення в справі № 2-333/11 від 21.03.2011, або вирішити справу шляхом дружнього врегулювання у відповідності до принципів, встановлених практикою Європейського суду з прав людини.
1.3. - стягнути з відповідача або державного бюджету України (статті виконання рішень Європейського суду з прав людини чи іншої статті) в якості відшкодування за невиконання на протязі 7 років національного судового рішення про надання житла грошову компенсацію еквівалентну 9000 євро та суму будь якого податку, який може бути нарахований на дану суму.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач указує, що рішенням Роменського міськрайонного суду Сумської області від 21.03.2011 у справі № 2-333/11 частково задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 та зобов`язано виконавчий комітет Роменської міської ради Сумської області надати позивачу та членам його сім`ї житло, для постійного проживання в порядку встановленому законодавством України протягом 6 (шести) місяців з часу набрання судовим рішенням чинності. У зв`язку з тривалим невиконанням вказаного судового рішення, позивач звернувся до Європейського суду з прав людини. Рішенням Європейського суду з прав людини в справі "Бурмич та інші проти України" від 12.10.2017 справу "ОСОБА_1 проти України" (заява № 49511/12) вилучено із реєстру справ Суду та вказано на те, що зазначена справа має розглядатись відповідно до зобов`язань, які випливають із пілотного рішення у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України". Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на координацію роботи, пов`язаної з виконанням рішення Європейського суду з прав людини. Також позивач посилається на те, що тривале невиконання судового рішення є підставою для виплати йому грошових коштів, у розмірі, еквівалентному 9000 євро.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2020 року адміністративний позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини при здійсненні ним своїх повноважень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 року № 784 унаслідок не здійснення ним координації роботи, пов`язаної з виконанням рішення Європейського суду з прав людини в справах "Бурмич та інші проти України" (заяви № 46852/13 та інші) від 12.10.2017 року.
3.2. Зобов`язано Уповноваженого в справах Європейського суду з прав людини вжити заходи, передбачені підпунктом 7-1 пункту 5 Положення про Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини та статтею 14 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 року № 3477-IV. У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Відповідачем не надано ані суду першої інстанції, ані суду апеляційної інстанції доказів на підтвердження вчинення останнім дій, визначених підпунктом 7-1 пункту 5 Положення про Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини та статтею 14 Закону № 3477-IV у спірних правовідносинах.
IІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Урядовий Уповноважений в справах Європейського суду з прав людини звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2020 року, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позовні вимог у повному обсязі.
6. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає, що після отримання повідомлення про ухвалення Великою Палатою Європейського суду з прав людини 12.10.2017 року рішення у справі "Бурмич та інші проти України" та вилучення Європейським судом заяви з реєстру неможливо вирішити справу шляхом дружнього врегулювання.
6.1. Крім того, Відповідач зазначає про те, що рішення у справі "Бурмич та інші проти України" не є остаточним в розумінні Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" та не створює для Відповідача обов`язку виготовлення та надсилання його стислого викладу заявникам, боржникам та органу державної виконавчої служби. Судом першої та апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного не було повно та всебічно з`ясовано обставини справи, пов`язані із вчиненням Відповідачем дій щодо вжиття передбачених Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" заходів загального характеру, чим порушено норми процесуального права.
6.2. Також, Відповідач звертає увагу на те, що суд першої та апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог зобов`язавши Відповідача вчинити дії, визначені підпунктом 7-1 пункту 5 Положення про Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини та статтею 14 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини". При цьому, суди першої та апеляційної інстанції не конкретизують, які саме дії, на його думку, мають бути виконані Відповідачем.
6.3. Відповідач указує про те, що законодавством не передбачено процедуру виконання рішення у справі про вилучення Європейським судом заяв зі свого реєстру справ ("strike out", як вказано Європейським судом на титульній сторінці рішення, яке опубліковано в офіційній базі даних рішень Європейського суду HUDOC).
7. Позивачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просив залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а судові рішення першої та апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Заочним рішенням Роменського міськрайонного суду Сумської області від 21.03.2011 року у справі № 2-333/11 позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково, та, серед іншого, зобов`язано виконавчий комітет Роменської міської ради Сумської області надати Позивачу та членам його сім`ї житло, для постійного проживання, згідно до існуючих норм житлової площі, за рахунок жилої площі, що передається міністерствами, іншими центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами та організаціями у розпорядження місцевих рад та державних адміністрацій, або за рахунок субвенцій з державного бюджету, протягом 6 (шести) місяців з дня набрання чинності судовим рішенням.
9. У зв`язку з невиконанням рішень національних судів, Позивач звернувся до Європейського суду з прав людини, яким 16.07.2012 року було відкрито справу № 49511/12 за зверненням ОСОБА_1 про порушення державою Україна його прав та прав членів його сім`ї, які гарантовані параграфом 1 статті 6 і 13 Конвенції та статтею 1 Протоколу № 1 Конвенції, у зв`язку з невиконанням рішення Роменського міськрайонного суду Сумської області від 21.03.2011 року у справі № 2-333/11.
10. Рішенням Великої Палати Європейського суду з прав людини в справі "Бурмич та інші проти України" від 12.10.2017 року Європейським судом було вирішено вилучити зі свого реєстру 12148 заяв, які стосуються системної проблеми невиконання рішень національних судів в Україні та передати їх Комітету міністрів Ради Європи, який здійснюватиме подальший нагляд за їх виконанням у контексті вжиття заходів загального характеру. Справа "ОСОБА_1 проти України" (заява № 49511/12) є однією зі справ, які було вилучено з реєстру.
11. Також, Великою Палатою Європейського суду з прав людини встановлено, що заяви у зазначеній справі, а також заяви, вказані у додатках до рішення, в тому числі заява Позивача, є частиною процедури виконання пілотного рішення Великої Палати Європейського суду з прав людини від 15.10.2009 року № 40450/04 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України".
12. Позивач звернувся до суду з указаним адміністративним позовом, оскільки вважає, що Відповідачем не вжито всіх заходів, спрямованих на ефективне виконання рішень судів, прийнятих на його користь.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
17. Порядок виконання рішення ЄСПЛ, яке набуло статусу остаточного, визначається Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (далі - Закон № 3477-IV), Законом України від 2 червня 2016 року № 1404-VІІІ "Про виконавче провадження" (далі - Закон № 1404-VІІІ), іншими нормативно-правовими актами.
18. Згідно статті 1 Закону № 3477-IV в цьому законі термін "виконання Рішення", це: а) виплата Стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру; б) вжиття заходів загального характеру. А відшкодування - а) сума справедливої сатисфакції, визначена рішенням Європейського суду з прав людини відповідно до статті 41 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; б) визначена у рішенні Європейського суду з прав людини щодо дружнього врегулювання або у рішенні Європейського суду з прав людини про схвалення умов односторонньої декларації сума грошової виплати на користь Стягувача.
19. Абзацом 6 статті 1 Закону № 3477-IV визначено, що рішення - а) остаточне рішення Європейського суду з прав людини у справі проти України, яким визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; б) остаточне рішення Європейського суду з прав людини щодо справедливої сатисфакції у справі проти України; в) рішення Європейського суду з прав людини щодо дружнього врегулювання у справі проти України; г) рішення Європейського суду з прав людини про схвалення умов односторонньої декларації у справі проти України.
20. Відповідно до статті 2 Закону № 3477-IV рішення є обов`язковим для виконання Україною відповідно до статті 46 Конвенції.
21. Статтею 4 Закону № 3477-IV визначено, що протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття Рішення статусу остаточного орган представництва готує та надсилає для опублікування в газеті "Урядовий кур`єр" стислий виклад Рішення українською мовою (далі - стислий виклад Рішення), який має включати: а) офіційну назву Рішення мовою оригіналу та в перекладі українською мовою; б) номер заяви до Суду; в) дату постановлення Рішення; г) стислий виклад фактів у справі; д) стислий виклад питань права; е) переклад резолютивної частини Рішення.
Зазначене у частині першій цієї статті видання публікує стислий виклад Рішення протягом семи днів від дня його одержання.
22. Статтею 5 Закону № 3477-IV врегульовано порядок сповіщення про Рішення. Так, протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття Рішенням статусу остаточного Орган представництва надсилає стислий виклад Рішення Стягувачеві, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, всім державним органам, посадовим особам та іншим суб`єктам, безпосередньо причетним до справи, за якою постановлено Рішення.
23. Відповідно до статті 6 № 3477-IV з метою виконання заходів загального характеру держава забезпечує переклад та опублікування повних текстів Рішень українською мовою спеціалізованим у питаннях практики Суду юридичним виданням, що має поширення у професійному середовищі правників.
Автентичність перекладу повних текстів Рішень засвідчується Органом представництва.
24. Порядок виконання державною виконавчою службою рішень в частині виплати відшкодування встановлений статтями 7-9 Закону № 3477-IV.
25. Згідно з положеннями частини першої стаття 8 Закону № 3477-IV виплата Стягувачеві відшкодування має бути здійснена у тримісячний строк з моменту набуття Рішенням статусу остаточного або у строк, передбачений у Рішенні.
26. Статтею 13 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 № 3477-IV (далі по тексту - Закон № 3477-IV) визначено, що заходи загального характеру вживаються з метою забезпечення додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді.
27. Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 3477-IV заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема: а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування; б) внесення змін до адміністративної практики; в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів; г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов`язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до Рішення з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень.
28. Частиною першою статті 14 наведеного Закону визначено, що щокварталу Орган представництва готує та надсилає до Кабінету Міністрів України подання щодо вжиття заходів загального характеру (далі - подання).
29. Згідно з частиною другою статті 14 вказаного Закону подання включає пропозиції щодо вирішення зазначеної в Рішенні системної проблеми та усунення її першопричини, зокрема: а) аналіз обставин, що призвели до порушення Конвенції; б) пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства; в) пропозиції щодо внесення змін до адміністративної практики; г) пропозиції для врахування під час підготовки законопроектів; д) пропозиції щодо забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Європейського суду з прав людини для суддів, прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов`язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; е) пропозиції щодо здійснення інших заходів загального характеру, спрямованих на усунення недоліків системного характеру, припинення спричиненого цими недоліками порушення Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень; є) перелік центральних органів виконавчої влади, які є відповідальними за вжиття кожного з пропонованих у поданні заходів.
30. Положенням про Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2006 року № 784 (далі - Положення №784) визначено функції органу, відповідального за забезпечення представництва України в ЄСПЛ та виконання його рішень покладено на Міністерство юстиції України.
31. Відповідно до пункту 1 Положення № 784 Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини є посадовою особою Міністерства юстиції, на яку покладено повноваження щодо забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини (далі - Суд) під час розгляду справ про порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), а також інформування Комітету міністрів Ради Європи про хід виконання рішень Суду.
32. Відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2008 № 784 "Про заходи щодо реалізації Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" в редакції станом на час звернення позивача до суду, представництво України в Європейському суді з прав людини та звітування про хід виконання рішень Європейського суду з прав людини у справах, в яких Україна є стороною, здійснюється в установленому порядку Міністерством юстиції через Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.
33. Згідно з пунктом 4 Положення № 784 основними завданнями Уповноваженої особи є: <…> 2) координація роботи, пов`язаної з підготовкою матеріалів для розгляду справ у Суді та виконанням його рішень, співпраця з цією метою з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями; <…> 4) інформування Комітету міністрів Ради Європи в установленому ним порядку про хід виконання Україною рішень Суду у справах, в яких Україна є стороною; <…>.
34. Відповідно до пункту 5 Положення № 784 Уповноважена особа відповідно до покладених на неї завдань: <…>3) надсилає до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій запити стосовно надання матеріалів та інформації у справах про порушення Конвенції, координує роботу з підготовки пропозицій з організаційно-правових, процедурних та інших питань, пов`язаних із забезпеченням представництва України в Суді та виконанням його рішень; <…> 7-2) вживає на будь-якій стадії розгляду справи Судом заходів для відновлення прав заявника, включаючи звернення до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, якщо у справі вбачається порушення Конвенції.
35. Компетенція Уповноваженого закріплена у пункті 5 наведеного Положення.
Відповідно до зазначеного пункту Уповноважений: 1) вивчає факти та обставини справи про порушення Конвенції відповідно до запитів Суду; 2) відповідає в установленому порядку на запити Суду, надає докази, надсилає повідомлення та додаткові письмові зауваження, а також іншу інформацію щодо справ про порушення Конвенції; 3) надсилає до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій запити стосовно надання матеріалів та інформації у справах про порушення Конвенції, координує роботу з підготовки пропозицій з організаційно-правових, процедурних та інших питань, пов`язаних із забезпеченням представництва України в Суді та виконанням його рішень; 4) визначає заходи, необхідні для створення умов для проведення Судом розслідування у справах про порушення Конвенції; 5) визначає порядок вжиття заходів відповідно до Регламенту Суду; 6) виступає доповідачем під час розгляду в Суді справ щодо порушення Конвенції та/або організовує залучення з цією метою представників відповідних органів державної влади, юридичних радників, у тому числі іноземних; 7) вживає на національному рівні заходів для запобігання констатації Судом порушення Конвенції, на будь-якій стадії розгляду справи Судом за власною ініціативою або ініціативою заявника проводить переговори про укладення угоди про дружнє врегулювання, у разі потреби узгоджує на міжвідомчому рівні умови врегулювання спору, укладає угоду про дружнє врегулювання спору або надсилає до Суду односторонню декларацію; 7-1) координує виконання рішень Суду, які є тлумаченням норм Конвенції та її невід`ємною частиною, містять норми права та підлягають застосуванню в порядку виконання міжнародних договорів; 7-2) вживає на будь-якій стадії розгляду справи Судом заходів для відновлення прав заявника, включаючи звернення до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, якщо у справі вбачається порушення Конвенції; 8) готує інформацію про хід розгляду у Суді справ про порушення Конвенції та про виконання його рішень; 9) готує і подає Комітету міністрів Ради Європи в установленому ним порядку інформацію та звіти про хід виконання рішень Суду у справах, в яких Україна є стороною; 10) проводить аналіз практики Суду та видає огляди рішень Суду, які містять норми права та застосовуються в порядку, передбаченому підпунктом 7-1 пункту 5 цього Положення; 11) подає Мін`юсту пропозиції щодо методики проведення експертизи проектів законів та підзаконних актів, а також актів законодавства на відповідність Конвенції та практиці Суду; 12) розробляє пропозиції до навчальних програм з вивчення Конвенції та практики Суду; 13) подає органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо можливих шляхів запобігання порушенням прав людини в Україні; 14) вживає необхідних заходів щодо залучення в установленому порядку представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, а також юридичних радників, примирювачів, фахівців, експертів, у тому числі іноземних, для забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та виконання його рішень; 15) виконує за дорученням Міністра юстиції інші функції.