ПОСТАНОВА
Іменем України
22 вересня 2020 року
Київ
справа №440/1658/19
адміністративне провадження №К/9901/31874/19
Верховний Суд, у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 440/1658/19
за позовом ОСОБА_1
до Полтавського обласного військового комісаріату,
третя особа Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року (у складі судді Чеснокової А.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року (у складі колегії суддів Рєзнікової С.С., Старостіна В.В., Мінаєвої О.М.)
У С Т А Н О В И В :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського обласного військового комісаріату (далі також - відповідач) за участю третьої особи Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області (далі також - третя особа, Управління), у якому просив:
визнати протиправними дії відповідача щодо виготовлення та подання до Головного управління Пенсійного фонду України у Полтавській області довідки про грошове забезпечення позивача без врахування всіх складових його грошового забезпечення;
зобов`язати відповідача скласти та подати до Головного управління Пенсійного фонду України у Полтавській області довідку про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії позивача за нормами, чинними на 01 березня 2018 року, виходячи з розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років з урахуванням таких додаткових видів грошового забезпечення: надбавки за кваліфікацію льотчик/штурман 1 клас (12%), надбавки за роботу з таємними виробами, носіями, документами (20%), надбавки за особливо важливі завдання (50%) (надбавка за особливості проходження військової служби (100%), надбавки за особливі умови служби (ОУС) (35%), премії (10%).
В обґрунтування позову зазначено, що відповідачем протиправно не вказано у довідці про розмір грошового забезпечення надбавки за виконання особливо важливих завдань, за особливі умови служби, за кваліфікаційну категорію, за роботу з таємними виробами (носіями) та премії, чим грубо порушено його права, оскільки вказані надбавки він отримував на час звільнення з лав Збройних Сил України та їх ураховували при первинному обчисленні пенсії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що запровадження різних правил проведення перерахунку розміру пенсії, що не засновані на Законі України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" № 2262-ХІІ від 09 квітня 1992 року (далі - Закон № 2262-ХІІ), не узгоджується з його спрямуванням на встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 13 листопада 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №440/1658/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
ІІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 є пенсіонером Збройних Сил України, перебуває на обліку в ГУПФУ в Полтавській області та отримує пенсію за вислугу років, призначену відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб".
З матеріалів справи судом встановлено, що пенсію ОСОБА_1 призначено із грошового забезпечення, що складалось із таких видів грошового забезпечення, а саме: посадового окладу, окладу за військове звання, надбавки за вислугу років; вартості продовольчого пайка.
Пізніше пенсія позивача неодноразово перераховувалась. При цьому розрахунок зазначеної соціальної виплати здійснювався з урахуванням сум таких видів грошового забезпечення: посадовий оклад, оклад за військовим званням, процентна надбавка за вислугу років, надбавка за роботу з таємними виробами, документами, носіями, надбавка за особливі умови служби, кваліфікаційна надбавка, надбавка за особливо важливі завдання, премія.
Судом встановлено, що у січні 2018 року, у зв`язку зі зміною розміру грошового забезпечення військовослужбовців, на підставі довідки, виданої Полтавським ОВК № ФП67825 від 19 березня 2018 року, позивачеві здійснено перерахунок пенсії.
Позивач вважає, що у довідці про грошове забезпечення, на підставі якої був проведений перерахунок пенсії, неправомірно не відображені надбавки за виконання особливо важливих завдань, за особливі умови служби; за кваліфікаційну категорію; за роботу з таємними виробами (носіями) та премія, які він отримував до перерахунку, у зв`язку із чим звернувся до суду із цим адміністративним позовом.
ІV. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що судами не враховано, що згідно із статтею 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб" пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. Отже, складові грошового забезпечення, які просить врахувати позивач не передбачені жодним законодавчим актом. Крім того, скаржник зазначає, що права самостійно визначати розміри грошового забезпечення він не має, оскільки до його повноважень відноситься здійснення перерахунку на підставі наданої йому довідки.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на військовій службі, визначає Закон № 2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII)) усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Зазначеною нормою закону Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) делеговані повноваження для встановлення умов, порядку та розміру перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).
Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та інших непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.
Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Колегія суддів звертає увагу, що в рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25 січня 2012 року зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Крім того, Конституційний Суд України неодноразово надавав тлумачення статтям 116 та 117 Конституції України, зокрема, у Рішенні від 02 березня 1999 року № 2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України звернув увагу на те, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади.
У пункті 2.1 Рішення від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
У пункті 2.2 цього ж Рішення Конституційний Суд України вказав, що Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово висловлювала позицію стосовно застосування статей 116, 117 Конституції України у спорах, пов`язаних з пенсійним забезпеченням, зокрема у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2196/17-а, від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 та від 19 лютого 2020 року у справі № 240/6263/18. Таку позицію також висловлював і Верховний Суд, зокрема у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі №534/843/17, від 07 лютого 2019 року у справі №750/6379/16-а.
Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, затверджений Постановою КМУ № 45.
21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб", пунктом 1 якої постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом № 2262-ХІІ до 01 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01 березня 2018 року відповідно до постанови КМУ № 704.
Пунктом 2 Постанови КМУ № 103 визначено, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01 січня 2018 року у таких розмірах: з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 01 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року.
З огляду на це, Суд вважає за необхідне звернути увагу, що Європейська соціальна хартія (переглянута) від 03 травня 1996 року, ратифікована Законом України від 14 вересня 2006 року № 137-V, яка набрала чинності з 01 лютого 2007 року, визначає у статті 12 "Право на соціальне забезпечення", що з метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення Сторони зобов`язуються, зокрема, докладати зусиль для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень.
Згідно з положеннями пунктів 1-5 Порядку №45 зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ №103, пенсії, призначені відповідно до Закону №2262-XII, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із цим Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.
Пенсійний фонд України (далі - ПФУ), відповідно до Положення затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2014 року №280, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню. Пенсійний фонд України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
ПФУ після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку, та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін`юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв`язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС (далі - державні органи). Головні управління ПФУ у десятиденний строк з моменту надходження зазначеного повідомлення складають списки за формою згідно з додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.
На підставі списків уповноважені органи готують довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій, для кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно з додатками 2 і 3 (далі - довідки) та у місячний строк подають їх головним управлінням ПФУ. Довідки видаються державним органом, з якого особи були звільнені із служби, якщо інше не передбачено цим Порядком.
Тобто, на Полтавський обласний військовий комісаріат покладено функції зі складання довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсій у разі ухвалення Кабінетом Міністрів України рішення про зміну розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення для визначених осіб або про введення для них нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, установлених законодавством після надходження від територіального пенсійного органу списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку за формою згідно із додатком 1 до Порядку № 45.
Перерахунок пенсії здійснюється на момент виникнення такого права і проводиться у строки, передбачені частинами другою і третьою статті 51 Закону № 2262-XII. Якщо внаслідок перерахунку розмір зменшується, пенсія виплачується в раніше встановленому розмірі.
Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, в адміністративній справі № 826/3858/18 визнав протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови № 103 та зміни до пункту 5 і додатка 2 до Порядку № 45; зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним в окремій його частині у виданні, у якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.