ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 813/2219/17
адміністративне провадження № К/9901/35597/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року (колегія суддів: Мікула О.І., Курилець А.Р., Кушнерик М.П.) у справі № 813/2219/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Бориславська міська рада Львівської області, про визнання протиправними дій, скасування припису, рішення та наказу, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
В червні 2017 року позивач звернулася в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту ДАБІ у Львівській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Бориславської міської ради, в якому (з урахуванням заяви про зміну позовних вимог) просила: визнати протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3; визнати протиправним і скасувати припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27; визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2017 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт; зобов`язати Департамент ДАБІ у Львівській області внести інформацію про скасування наказу від №04/11-П від 11 квітня 2017 року шляхом відновлення запису про реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт від 20 квітня 2016 року за №ЛВ 062161601517.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3.
Визнано протиправним і скасовано припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Визнано протиправним і скасовано рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27.
Визнано протиправним і скасовано наказ Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2016 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт. У задоволення решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що позапланова перевірка об`єкта (житлового будинку) за адресою: АДРЕСА_1 проведена незаконно, оскільки підставою для її призначення було звернення Львівської обласної організації "ВИБІР" від 20.03.2017 №1013/17/3-186 щодо відповідності державним будівельним нормам іншого об`єкта - готеля " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", за адресою: АДРЕСА_2 . Також вказує на дотримання з боку позивача вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва та фактичну відсутність такого порушення, як будівництво житлового будинку на червоних лініях.
Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2018 року відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 здійснює будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 на підставі будівельного паспорта від 11 квітня 2016 року №27, виданого відділом архітектури та містобудування Бориславської міської ради Львівської області.
21 лютого 2017 року головні інспектори будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Павловий Ю.О. та Якимець Г.В. відповідно до наказу від 23 грудня 2016 року №992 та направлення на проведення планової перевірки від 23 січня 2017 року №1-мб/пл провели планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відділу містобудування та архітектури Бориславської міської ради Львівської області.
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 лютого 2017 року №1-мб/пл, в якому встановлено порушення, зокрема, будівельний паспорт від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 виданий з порушенням п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень, п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011року №103 - на червоній лінії.
На підставі вказаного акта перевірки від 21 лютого 2017 року №1-мб/пл Департамент ДАБІ у Львівській області прийняв рішення від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по вулиці АДРЕСА_3.
Крім того, Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" звернулася до Департаменту ДАБІ у Львівській області з заявою від 03 січня 2017 року №001 (вх. №1013/3-05) про проведення перевірки об`єкта будівництва - басейну біля готелю "Тустань" за адресою: АДРЕСА_2 на частині тротуару та дороги.
На підставі вказаного звернення від 03 січня 2017 року №001 (вх. №1013/3-05) та наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 08 вересня 2015 року №976 видано направлення від 25 січня 2017 року №60/17-пз на проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва - індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 та проведено перевірку у присутності замовника ОСОБА_1 .
За результатами перевірки Департамент ДАБІ у Львівській області склав акт від 01 лютого 2017 року №60/17-пз перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено порушення позивачем: п.3.14, п.3.32 ДБН 360-92, а саме: будівництво проводиться в межах червоних ліній АДРЕСА_3, зазначених у будівельному паспорті; п.3.25 ДБН 360-92, а саме: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_3 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м., з яким ознайомлено позивача.
На підставі вказаного акта перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17-пз Департамент ДАБІ у Львівській області виніс припис від 01 лютого 2017 року №60/2/17 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Вказаним приписом зобов`язано позивача в 60-денний строк усунути порушення, зафіксовані в акті перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17пз.
Позивач вимоги припису від 01 лютого 2017 року №60/2/17 не виконав, що підтверджується актом ДАБІ у Львівській області від 10 квітня 2017 року №2/491 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
З огляду на невиконання вимог припису від 01 лютого 2017 року №60/2/17 Департамент ДАБІ у Львівській області склав протокол від 10 квітня 2017 року №2/491 про адміністративне правопорушення, в якому у графі пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності, вказано, що припис не виконано в зв`язку з обмеженими термінами виконання та проставлено підпис.
Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" звернулася до Департаменту ДАБІ у Львівській області з заявою від 20 березня 2017 року №037 (вх. №1013/17/3-186), в якій просила відповідача провести повторну перевірку об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_3 та вжити заходи щодо скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт за вказаною адресою.
На підставі вказаного звернення від 20 березня 2017 року №037 (вх. №1013/17/3-186) та наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 08 вересня 2015 року №976 видано направлення від 30 березня 2017 року №449/17 та від 06 квітня 2017 року №490/17 на проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва - індивідуального житлового будинку з басейном по вулиці АДРЕСА_3.
За результатами перевірки Департамент ДАБІ у Львівській області склав акт від 10 квітня 2017 року №2/490 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено таке порушення: будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 здійснюється без будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який внесено до повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого ДАБІ у Львівській області від 20 квітня 2016 року №ЛВ 06216160517.
На підставі вказаного акта перевірки від 10 квітня 2017 року №2/490 Департамент ДАБІ у Львівській області прийняв рішення від 11 квітня 2017 року №04/11 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20 квітня 2016 року №ЛВ 06216160517 та наказ від 11 квітня 2017 року №04-11.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що у Департамента ДАБІ у Львівській області були відсутні підстави для проведення 01 лютого 2017 року позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті "Будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 ", а тому дії відповідача щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3, за наслідками якої складено акт перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17-пз, є протиправними. Зважаючи на цей факт, а також відсутність порушень позивачем п.3.14, п.3.25, п.3.32 ДБН 360-92, припис Департаменту ДАБІ у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним та підлягає скасуванню. Оскільки відсутні порушення п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень (далі - ДБН 360-92), п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 р. №103, то рішення ДДАБІ у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27 є протиправним та підлягає скасуванню. Крім того, з огляду на безпідставність скасування відповідачем будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27, наказ ДАБІ у Львівській області від 11 квітня 2017 року №04/11-П про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20 квітня 2016 року №ЛВ 06216160517 є протиправним та підлягає скасуванню.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позапланова перевірка була проведена у присутності суб`єкта містобудування, позивачка допустила інспекторів до перевірки, зауважень до акта перевірки не подавала, а тому така перевірка проведена у відповідності до Порядку № 553. Апеляційний суд не прийняв до уваги план червоних ліній вулиць в центральній частині смт.Східниця, затверджений органом місцевого самоврядування в 2017 році, тобто після видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки 11 квітня 2016 року.
Відтак суд дійшов висновку, що будівельний паспорт від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 виданий з порушенням п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень, п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011року №103 - на червоній лінії, а тому підлягає до скасування, як і видане на його підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Крім того суд апеляційної інстанції посилається на постанову в справі про адміністративне правопорушення, якою на ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 340 грн. за порушення ч.1 ст.96 КУпАП, який позивач оплатила 02 березня 2017 року, визнавши факт порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 10 Закону України від 20.05.1999 року № 687-ХІV "Про архітектурну діяльність" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VІ).
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Так, як вбачається із матеріалів справи, позапланова перевірка проведена на підставі звернення громадської організації "Вибір".
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Порядком № 553 передбачено, зокрема, і належну процедуру проведення позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю з гарантуванням прав суб`єктів містобудування. Так, під час проведення перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (ч. 4 п. 7 Порядку); державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (п. 9 Порядку).
У пункті 13 Порядку № 553 визначено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль (п. 18 Порядку).
Як передбачено у п.п. 17, 18 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
У зверненні від 03 січня 2017 року Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" просила відповідача провести перевірку об`єкта будівництва - басейну біля готелю "Тустань", що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2, яке проводиться на частині тротуару та дороги.
Однак в направленні на перевірку відповідачем вказано об`єкт "Будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 ".
Проте колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що позапланова перевірка була проведена у присутності позивача - ОСОБА_1 - суб`єкта містобудування, остання допустила інспекторів до перевірки, була присутня під час її проведення, зауважень до акта перевірки не подавала, а тому, помилка в адресі не призвела до протиправних дій відповідача щодо проведення перевірки.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 3038-VI об`єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об`ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об`єктів будівництва, що визначаються відповідно до:
у населених пунктах - меж населених пунктів, їх функціональних зон (селищної, промислової тощо), житлових районів, мікрорайонів (кварталів), приміських зон відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні;
за межами населених пунктів - меж приміських зон, а також функціональних зон відповідно до містобудівної документації на регіональному рівні.
Об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" 3038-VI червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.
Червона лінія забудови визначається як межа, що відділяє території загального користування від ділянок землі, відведених під забудову.
Суд апеляційної інстанції погодився з доводами відповідача, що позивачем допущено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме порушень: п.3.14, п.3.32 ДБН 360-92: будівництво проводиться в межах червоних ліній АДРЕСА_3, зазначених у будівельному паспорті; п.3.25 ДБН 360-92: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_3 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м.
Відповідно до п.3.14 ДБН 360-92 житлові будинки з квартирами на перших поверхах треба розміщувати, як правило, з відступом від червоних ліній. По червоній лінії допускається розміщувати житлові будинки з вбудованими у перші поверхи приміщеннями громадського призначення, а на житлових вулицях в умовах реконструкції забудови, яка склалася, - житлові будинки з квартирами на перших поверхах тільки як виняток. Формування малоповерхової високощільної забудови повинне здійснюватися на основі компактного розміщення блокованих житлових елементів при забезпеченні нормативних санітарно-гігієнічних вимог. Мінімальні розміри формованих внутрішніх двориків визначаються вимогами інсоляції при забезпеченні відстані між вікнами квартир, розміщених з протилежного боку, не менше 15 м (побутовий розрив), а також протипожежними вимогами (додаток 3.1), включаючи забезпечення в`їзду пожежних машин. Проїзди у внутрішні дворики треба приймати (у світлі) не менше 3,4 м, заввишки - не менше 4,25 м.
Згідно з п.3.32 ДБН 360-92 житлові будинки слід розміщувати з відступом від червоних ліній вулиць: магістральних - не менше 6 м, житлових - не менше 3 м. Територія між червоною лінією і лінією забудови одно-, двоквартирних і блокованих будинків із земельними ділянками біля квартир входить до загальної площі ділянки.
Відповідно до п.3.25 ДБН 360-92 протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарськими будівлями відповідно до ступеня їх вогнестійкості, а також віддаленість ємкостей горючої рідини на присадибній ділянці (при опаленні будинків рідким паливом) слід приймати відповідно до протипожежних вимог.