ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 812/225/17
адміністративне провадження № К/9901/47855/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом приватного акціонерного товариства "Сєвєродонецьке об`єднання Азот" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Борзаниці С.В. від 27 грудня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Міронової Г.М., Василенко Л.А., Гайдара А.В. від 13 березня 2018 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2017 року приватне акціонерне товариство "Сєвєродонецьке об`єднання Азот" (далі -ПАТ "Сєвєродонецьке об`єднання Азот", позивач) звернулося до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову № 7 від 5 січня 2017 року про накладення на ПАТ "Сєвєродонецьке об`єднання Азот" штрафу в розмірі 34000 грн та зобов`язання усунути порушення.
В обґрунтування позовних вимог зазначається, що позивач не погоджується з оскаржуваною постановою, вважає її незаконною, винесеною без додержання діючого законодавства, а також без належного з`ясування фактичних обставин. Вказує, що при проведенні перевірки та прийнятті оскаржуваної постанови відповідач виходив з того, що наявність у позивача відповідної ліцензії зобов`язує ліцензіата проводити такий вид діяльності, проте позивач вважає такий висновок безпідставним, оскільки ліцензіат має право, а не зобов`язаний провадити певний вид господарської діяльності, на який має ліцензію.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач внаслідок тимчасово встановлених законодавством обмежень не мав повноважень щодо призначення та проведення стосовно позивача планової перевірки, тобто діяв не на підставі та не у межах повноважень, що визначені законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року та постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 16 квітня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 812/225/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзив на касаційну скаргу НКРЕКП.
Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу, однак позивач не скористався таким правом, а тому, вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки перевірку проведено всупереч встановленим тимчасовим обмеженням, то результати такої перевірки є неправомірними.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що ПАТ "Сєвєродонецьке об`єднання Азот" в 2012 році отримало ліцензії на виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та на постачання теплової енергії.
На виконання наказу НКРЕКП від 7 листопада 2016 року № 203 та посвідчення на проведення планової перевірки від 7 листопада 2016 року № 206 згідно з Планом заходів із здійснення державного контролю ліцензіатів НКРЕКП на 2016 рік, затвердженим наказом НКРЕКП від 23 листопада 2015 року № 317 (зі змінами), з 1 грудня 2016 року по 19 грудня 2016 року Комісією була проведена планова перевірка дотримання позивачем Ліцензійних умов за період з 1 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року, за результатами якої був складений акт від 19 грудня 2016 року № 218.
5 січня 2017 року на засіданні НКРЕКП, яке було проведено у формі відкритого слухання, відповідно до статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та статті 17 Закону України "Про природні монополії" була прийнята постанова НКРЕКП № 7, якою на позивача накладений штраф у розмірі 34 000 грн та зобов`язано усунути порушення Ліцензійних умов.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Луганського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження відповідача у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 19 зазначеного Закону визначені особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно частини 1 вказаної статті Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора (частина друга статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом (частина четверта статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").
Згідно частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Частиною шостою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.
План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.
Планова виїзна перевірка проводиться за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за 10 днів до дня його початку.
Строк проведення планової виїзної перевірки не може перевищувати 15 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - п`яти робочих днів.
У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення планової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до семи робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.
Щорічно, до 1 квітня, Регулятор готує звіт про виконання річного плану державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, за попередній рік, який включається до річного звіту про діяльність Регулятора та підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора.
Згідно частини дев`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" до проведення перевірок Регулятор має право залучати представників інших державних органів, органів місцевого самоврядування за згодою керівників цих органів.