ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 808/2090/18
адміністративне провадження № К/9901/12794/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, прийняте у складі судді Лазаренка М.С., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: Головко О.В. (головуючий), Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення, в якому просив зобов`язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд належний позивачу на праві власності об`єкт, розташований за адресою: АДРЕСА_1, визначений як захисна споруда № 30883.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 08 вересня 2010 року ним було придбано за договором купівлі-продажу у Приватного підприємства "Синтез Альфа" нерухоме майно, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 . Вказує, що вказаний об`єкт будувався, як цілісний майновий комплекс Енергодарський хлібозавод Запорізького державного виробничо-торгівельного підприємства "Запоріжхліб", але, як йому стало відомо в подальшому, частина придбаного об`єкту внесена в електронний облік захисних споруд, який веде ГУ ДСНС у Запорізькій області, як захисна споруда № 30883 на підставі паперових даних Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької облдержадміністрації. Зазначає, що внаслідок порушення порядку поставлення на облік захисної споруду № НОМЕР_1 порушені його права на вільне та безперешкодне користування належному на праві власності об`єктом, він підданий несправедливій дискримінації, поставлений в нерівне положення до інших власників об`єктів нерухомості. Вважає дії відповідачів необґрунтованими.
3. Відповідачі позов не визнали та просили відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 08 вересня 2010 року ОСОБА_1 було придбано за договором купівлі-продажу у Приватного підприємства "Синтез Альфа" нерухоме майно, розташоване за адресою: АДРЕСА_1, Запорізька область: літера А - будівля хлібозаводу, будівля прохідної, естакада; літера Б - будівля котельні; літера В - ваги автомобільні, літера Г - склад; літера Д - склад мокрого зберігання солі, автопроїзні площадки; №№ 1, 2, 3, 4 - охорона хлібозаводу, що підтверджується витягом № 27277487 від 10 вересня 2010 року про реєстрацію права власності на нерухоме майно, виданим комунальним підприємством "Енергодарське бюро технічної інвентаризації" Енергодарської міської ради.
5. Вказаний об`єкт будувався, як цілісний майновий комплекс Енергодарський хлібозавод Запорізького державного виробничо-торгівельного підприємства "Запоріжхліб".
6. Частина вказаного об`єкту, а саме будівля хлібозаводу внесена в електронний облік захисних споруд, який веде Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, як захисна споруда № 30883 на підставі паперових даних Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької облдержадміністрації.
7. Листом від 12 грудня 2016 року № 149 ДСК облікова картка на захисну споруду цивільного захисту № 30883 була надіслана Виконавчим комітетом Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення до Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації разом з документами на зняття з обліку вищевказаної захисної споруди. Але у зв`язку із відсутністю на той час правового механізму щодо зняття з обліку захисних споруд цивільного захисту вказані документи були повернуті до Енергодарської міської ради, окрім вказаної облікової картки.
8. 17 вересня 2018 року облікова картка на захисну споруду № НОМЕР_1 була направлена Департаментом з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації до Енергодарської міської ради.
9. Вважаючи дії відповідачів щодо порушення порядку поставлення на облік захисної споруди протиправними позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 11 грудня 2018 року, яку залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
11. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що в липні 2018 року набрав чинності наказ Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту", яким затверджені вимоги щодо визначення критеріїв неможливості подальшого утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оформлення документів, що підтверджують таку неможливість. Позивачем не дотримано жодної з наведених у наказі процедур щодо зняття захисної споруди цивільного захисту з обліку, а відтак відсутні підстави для задоволення адміністративного позову.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
13. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що відповідачі, у відсутність технічних характеристик та повного пакету обов`язкових документів, необхідних для визначення та постановки на облік об`єкту як захисної споруди, помилково визначили та поставили на облік як захисну споруду за №30883 належний йому на праві власності об`єкт по АДРЕСА_1 . Суди першої та апеляційної інстанцій не дали оцінка наданих ним на підтвердження вказаних обставин доказам, а лише обмежилися формальним викладенням положень законодавства,
13.1. Скаржник також зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій застосували положення Наказу Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 року № 579 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту", незважаючи на те, що позов був поданий в суд 05.06.2018, тобто до набрання чинності вказаного вище Наказу. При цьому, зазначає, що суди керувалися тим, що позивачем не дотримано жодної з наведених у Наказі Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 року №579 процедур щодо зняття захисної споруди цивільного захисту з обліку таких споруд, а відтак відсутні підстави для задоволення адміністративного позову, проігнорувавши при цьому, що Наказ набрав чинності лише після початку розгляду справи.
14. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
15. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
16. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 6 Кодексу цивільного захисту України Цивільний захист забезпечується з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про основи національної безпеки України", суб`єктами, уповноваженими захищати населення, території, навколишнє природне середовище і майно, згідно з вимогами цього Кодексу - у мирний час, а також в особливий період - у межах реалізації заходів держави щодо оборони України.
Координацію діяльності органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту у межах своїх повноважень здійснюють:
1) Рада національної безпеки і оборони України;
2) Кабінет Міністрів України.
Для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації:
1) Кабінетом Міністрів України утворюється Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
2) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями утворюються регіональні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
3) районними державними адміністраціями, виконавчими органами міських рад, районними у містах та селищними радами утворюються місцеві комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
4) керівними органами підприємств, установ та організацій утворюються комісії з питань надзвичайних ситуацій.
18. Відповідно до пункту 16 частини другої статті 17 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: формує та реалізує заходи державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку.
19. За приписами пунктів 26, 28 частини першої та пунктів 27, 29 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту належить: організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд. До повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.
20. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 (у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, надалі за текстом - Положення) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (далі - Міністр).
21. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 (у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, надалі за текстом - Положення) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (далі - Міністр).
ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.
22. Підпунктом 4 пункту четвертого Положення визначено, що ДСНС України відповідно до покладених на неї завдань: організовує та здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, здійснює контроль за станом захисних споруд цивільного захисту.
23. Відповідно до пункту 6 Положення ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).
24. На момент направлення Виконавчим комітетом Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення листом від 12 грудня 2016 року № 149 ДСК до Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації облікової картки на захисну споруду цивільного захисту № 30883 разом з документами на зняття з обліку вищевказаної захисної споруди списання непридатних до експлуатації захисних споруд здійснювалася відповідно до Інструкції про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 1999 року № 567.
25. Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку.
26. З набранням чинності постанови Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 "Деякі питання використання захисних споруд цивільного захисту" постанова Кабінету Міністрів України від 08 квітня 1999 року № 567 "Про затвердження інструкції про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони" втратила чинність.
27. Пунктом 27 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 визначено, що зняття захисних споруд з обліку фонду захисних споруд здійснюється центральними та місцевими органами виконавчої влади після їх виключення за погодженням з ДСНС з фонду захисних споруд. Вимоги щодо визначення критеріїв неможливості подальшого утримання та експлуатації захисних споруд, оформлення документів, що підтверджують таку неможливість, для прийняття рішень щодо виключення за погодженням з ДСНС захисних споруд з фонду таких споруд, визначає МВС. Зняття захисних споруд з електронного обліку захисних споруд здійснюється ДСНС та її територіальними органами, що ведуть електронний облік на відповідних територіях, після зняття захисних споруд з паперового обліку фонду захисних споруд.