ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 160/531/19
адміністративне провадження № К/9901/456/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року (головуючий суддя - Турлакова Н.В.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року (головуючий суддя - Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.)
у справі №160/531/19
за позовом ОСОБА_1
до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області
треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправними дії щодо включення до порядку денного проекту рішення Підгородненської міської ради від 21 грудня 2018 року № 879 Н-LІ/VІІ "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати рішення від 21 грудня 2018 року № 879 Н-LІ/VІІ "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 ";
- поновити на посаді міського голови Підгородненської міської ради;
- стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що оскаржуване рішення було включено до порядку денного із порушенням законодавства, оскільки внесено безпосередньо під час роботи пленарного засідання за пропозицією депутата міської ради, поданою у вигляді депутатського звернення. Оскаржуване рішення не містить будь-яких посилань на обставини припинення повноважень міського голови, передбачені статтею 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач з 26 листопада 2015 року обрана на посаду голови Підгородненської міської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області.
6. Рішенням Підгородненської міської ради від 9 листопада 2018 року №776Н-ХLVII/VII, з урахуванням протоколів постійної комісії з питань планування бюджету та фінансів від 24 жовтня 2018 року та постійної комісії з питань дотримання законності, по роботі з правоохоронними органами та справах АТО від 24 жовтня 2018 року, висловлено недовіру міському голові міста Підгородне.
7. 21 грудня 2018 року депутатом міської ради ОСОБА_4 внесено депутатський запит про включення до порядку денного 51 чергової сесії VІІ скликання міської ради проекту рішення міської ради "Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне", який було подано з пояснювальною запискою.
8. У пояснювальній записці до проекту рішення, як підстави необхідності прийняття рішення, зазначено порушення позивачем вимог законодавства, серед яких: порушення вимог законності при перерозподілі бюджетних грошових коштів з КЕКВ 3110 140 тис. грн; КЕКВ 3132 241,5 тис. грн.; КЕКВ 3142 600 тис. грн.; КЕКВ 2210 114 тис. грн.; КЕКВ 3110 46 тис. грн. на КЕКВ 3132 щодо проведення капітального ремонту фасаду будівлі із заміною вікон КЗ Підгородненська СЗШ № 2 на загальну суму 1 141 517 грн; порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" - закупівлі твердого палива, дров та послуг з видалення дерев в обхід ProZorro; зловживання та розтрата коштів міського бюджету на суму близько 519 312 грн під час виконання договору № 52 від 28 липня 2015 року про виконання робіт по об`єкту "Капітальний ремонт покрівлі комунального дошкільного учбового закладу (яслі-садок) загального типу № 7 "Івушка" по вулиці Шосейній, 99а в місті Підгородне, укладеного між Підгородненською міською радою та ТОВ "Багатопрофільна корпорація "Січеслав"; порушення статті 106 ЖК України, пункту б частини 5 статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування" та права мешканця міста на користування квартирою, у зв`язку з відмовою Підгородненської міської ради в укладанні договору найму квартири та відкриття особового рахунку; порушення статті 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 97 Регламенту Підгородненської міської ради та трудових прав ОСОБА_5 і ОСОБА_6 у зв`язку з прийняттям розпорядження № 4-к від 6 січня 2017 року, № 6-к від 10 січня 2017 року та № 117-к від 4 серпня 2017 року про звільнення з посади заступника міського голови; порушення прав фермерського господарства "Мрія-Агро" під час виключення їх території в межі міста Підгородне та села Перемога; ненадання проектів рішень ради депутатам із супровідними документами, додатками та всіма матеріалами, у друкованій формі у терміни, які передбачені Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації", інформації на чисельні інформаційні запити депутата міської ради ОСОБА_3 ; порушення міським головою вимог пунктів 9 та 13 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" шляхом прийняття розпоряджень про внесення змін до програм міста без затвердження на пленарних засіданнях міської ради.
9. Рішенням 51 сесії 7 скликання Підгородненської міської ради від 21 грудня 2018 року достроково припинено повноваження міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 та звільнено її із займаної посади.
10. Підставами дострокового припинення повноважень вказано неодноразові порушення міським головою статті 19 Конституції України, прав і свобод громадян, що полягає у винесенні ним незаконних розпоряджень, скасованих у судовому порядку, уникнення здійснення наданих повноважень, що виражається у безпідставному перебуванні, в тому числі за рахунок бюджетних коштів, у відрядженнях і порушенні Регламенту Підгородненської міської ради, Закону України "Про місцеве самоврядування", що мали наслідком зрив пленарних засідань міської ради, порушення вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", антикорупційного законодавства України, непроведення сесії міської ради на вимогу депутатів, нерозміщення проектів рішень на загальнодоступних місцях в міській раді та ненадання проектів рішень ради депутатам із супровідними документами, додатками та всіма матеріалами, у друкованій формі у терміни, передбачені Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про доступ до публічної інформації", відмова у наданні інформації на інформаційні запити, а також враховуючи висловлену недовіру міському голові.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дії відповідача щодо включення до порядку денного проекту рішення "Про дострокове припинення повноважень голови міста Підгородне ОСОБА_1 " відповідали вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту міської ради, оскільки депутати не наполягали на додатковому обговоренні зазначеного проекту рішення, а зміст додатків до депутатського запиту - проект рішення та пояснювальна записка до нього, були оголошені на пленарному засіданні, відповідне рішення було прийнято двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
12. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачено що в рішенні при припинення повноважень голови ради має бути обов`язково зазначені всі конкретні факти, які підтверджують вчинення порушень головою у разі дострокового припинення його повноважень, в рішенні такого роду фіксується результат обговорення питання депутатами та їх голосування з цього приводу. Приймаючи оскаржуване рішення, міська рада як орган місцевого самоврядування, за результатами аналізу діяльності міського голови дійшла висновку про неможливість продовження виконання ним своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законодавством право на дострокове припинення ним своїх повноважень.
13. Прийняття депутатами міської ради рішення про дострокове припинення повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків міським головою, якій висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ґрунтуються на принципі виборності представницьких органів - міських рад і міських голів.
14. Відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" при винесенні спірного рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає що при прийнятті оскаржуваного рішення були порушені як норми права, які регулюють порядок прийняття рішень органу місцевого самоврядування, так і принцип законності рішення як такий.
16. Питання дострокового припинення повноважень міського голови в порядку денному 51 сесії було відсутнє. Вже під час проведення сесії на розгляд головуючому надійшов депутатський запит в порядку статті 21 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" про включення до порядку денного проекту рішення. Проте результатом розгляду депутатського запиту є відповідь, а не зміна чи доповнення порядку денного чергової сесії.
17. У оскаржуваному рішенні міської ради не вбачається конкретного обґрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень, не розкрито змісту відповідних порушень, не міститься посилання на доведені у встановленому порядку факти порушень Конституції та законів України.
18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити оскаржувані судові рушення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
20. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
21. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
22. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
23. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
24. Згідно з частиною першою статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.
25. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частини першої та другої статті 79 цього Закону.
26. Частиною третьою статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
27. За змістом частин першої та другої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; відкликання з посади за народною ініціативою; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.
28. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
29. Згідно частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
30. Відповідно до пункту 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом, вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
31. Статтею 46 Закону № 280/97-ВР встановлено порядок проведення сесії ради.
32. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.