РІШЕННЯ
Іменем України
21 вересня 2020 року
Київ
справа №9901/180/20
адміністративне провадження №П/9901/180/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Кашпур О.В., Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
за участю:
представників позивача Захарова А.В., Чередніченко Л.В.,
представника відповідача Мовіле О.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити дії,
У С Т А Н О В И В :
Народний депутат України ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В.О., в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України Зеленського В.О., яка полягає у нерозгляді двох депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року;
- зобов`язати суб`єкта владних повноважень - Президента України Зеленського В.О. розглянути в порядку статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", тобто по суті з наданням вмотивованих відповідей, два депутатських звернення народного депутата України ОСОБА_1 №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та 15-ДЗ від 18 грудня 2019 року.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначив, що відповідно до протоколу Центральної виборчої комісії від 3 серпня 2019 року "Про результати виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі" ОСОБА_1 визнано обраним народним депутатом України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, а Постановою Центральної виборчої комісії №1862 від 12 серпня 2019 року "Про реєстрацію народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі" - зареєстровано народним депутатом України.
12 листопада 2019 року позивач надіслав Президенту України Зеленському В.О. депутатське звернення №7-ДЗ в порядку статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", в якому запропонував відповідачу доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень закону "Про очищення влади", в аспекті додержання конституційних та основоположних, в тому числі трудових та соціальних прав громадян України, і за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону України "Про засади внутрішньої та зовнішньої політики" підготувати проєкт змін до закону "Про очищення влади", а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових та соціальних прав люстрованих (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України).
Відповідь на депутатське звернення позивача №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року надав керівник Офісу Президента України Богдан А.Й. шляхом підписання листа №02-01/2657 від 2 грудня 2019 року. З цього листа, вказує позивач, він довідався, що його депутатське звернення скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України.
Вважаючи, що встановлений законом порядок розгляду депутатського звернення порушено (особа, якій адресовано звернення, не здійснила розгляду по суті та не надала вмотивованої відповіді; натомість лист з порушенням 10-денного строку підписано іншою посадовою особою), народний депутат України ОСОБА_1 надіслав Президенту України депутатське звернення №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року, керуючись статтями 16, 17 Закону України "Про статус народного депутата України". У цьому зверненні позивач описав допущені, на його думку, під час розгляду його попереднього звернення порушення закону та заявив, що не отримав вмотивованої відповіді на звернення.
У зв`язку з цим він просив відповідача - Президента України повернутися до розгляду депутатського звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та надати йому вмотивовану відповідь по суті в порядку, встановленому законом.
Відповідь на депутатське звернення позивача №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року знову надав керівник Офісу Президента України Богдан А.Й. шляхом підписання листа №02-01/142 від 17 січня 2020 року.
Ненадання Президентом України Зеленським В.О. відповіді на вказані звернення, позивач вважає протиправною бездіяльністю відповідача.
На думку позивача, його звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року адресовані не керівнику Офісу Президента України чи будь-якій іншій особі, а персонально Президенту України, який відповідно до статті 102 Конституції України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому, з огляду на статтю 19 Основного Закону та статтю 16 закону "Про статус народного депутата України і розглянути ці звернення по суті та надати вмотивовані відповіді мав саме Президент України, зазначає позивач.
Також позивач наголошує на тому, що він не отримав мотивованої відповіді на свої звернення. Так, депутатське звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року по суті не розглянуто. Замість цього його надіслано до Кабінету Міністрів України. З питання порушення законності під час розгляду депутатського звернення №7-ДЗ, викладеного у депутатському зверненні №15-ДЗ, ніякої відповіді позивачу взагалі не надано, вказує останній.
Щодо суті звернень позивач, серед іншого зазначає, що депутатське звернення №7-ДЗ до Президента України стосувалось вжиття заходів, направлених на поновлення інтересів громадян України, порушення прав яких констатовано рішенням ЄСПЛ "Полях та інші проти України". Питання забезпечення державних гарантій реалізації соціальних прав багаточисленної групи державних службовців, незаконно звільнених через несправедливе застосування дискримінаційних положень закону "Про очищення влади", на основі впровадження європейських стандартів соціального захисту є складовою внутрішньої політики України в соціальній сфері.
Депутатські звернення №7-ДЗ та №15-ДЗ, звертає увагу позивач, були направлені саме на привернення уваги гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина до названої проблеми з огляду на те, що за статтею 12 закону "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики" визначення та реалізація засад внутрішньої і зовнішньої політики здійснюються на основі тісної взаємодії та координації зусиль Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади у цьому напрямі. Визначені цим Законом засади внутрішньої політики мають ураховуватися під час розроблення проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів.
Президент України, як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує здійснення внутрішньої політики держави в соціальній сфері шляхом звернення з посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє становище України, в яких пропонується визначення та коригування засад внутрішньої політики; реалізації права законодавчої ініціативи; видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоряджень. Отже, вказує позивач, формування внутрішньої політики держави з питань усунення соціально негативних наслідків дії положень закону "Про очищення влади" є компетенцією глави держави.
Підсумовуючи, позивач наголошує, що бездіяльність Президента України, яка полягає у нерозгляді депутатських звернень №7-ДЗ та №15-ДЗ по суті, не ґрунтується на законі.
Належними і допустимими доказами бездіяльності Президента України, яка цілком доводиться діями керівника Офісу Президента України, вважає позивач, є зміст листів, надісланих йому "у відповідь" на його депутатські звернення.
Відповідач не погоджується з такими доводами позивача, проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню, та у відзиві на позовну заяву зазначає про таке.
Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року № 5-рп/2003, вказує, що народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, а також до Президента України в порядку, передбаченому пунктом 34 частини першої статті 85 Основного Закону України. Отже, право на запит є конституційним правом народного депутата України.
На відміну від депутатського запиту звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону). За своїм, змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно.
Звертає увагу, що Конституція України наділяє народного депутата правом у спеціальному порядку (через рішення Верховної Ради України) звертатись із депутатським запитом до Президента України. В той же час а ні Основний Закон України, а ні Закон України "Про статус народного депутата України" не містять норм, які б встановлювали обов`язок Глави держави розглядати депутатське звернення та повідомляти народного депутата про результати його розгляду.
Також відповідач зазначає, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. На цьому неодноразово наголошувалося у рішеннях Конституційного Суду України (від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року №21-рп/2008 та інших).
Конституційний Суд України у Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки).
Тому, вважає відповідач, положення частини другої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" не поширюються на Президента України.
З урахуванням правових позицій Конституційного Суду України, викладених у його Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп, положення частини другої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" також не поширюються на Президента України, а обов`язок органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, розглянути і дати письмову відповідь протягом 10 днів з моменту його одержання, не може розглядатись як обов`язок (повноваження) Президента України, оскільки такий обов`язок не передбачено Конституцією України, підсумовує відповідач.
Також вказує, що за результатами опрацювання звернень позивача, йому було надано інформацію щодо компетенції органів влади у сфері виконання та застосування рішень Європейського суду з прав людини, що визнається й самим позивачем.
У відповіді на відзив позивач не погоджується з його мотивами та зазначає, що адресовані Президенту України звернення народних депутатів України не можуть бути перенаправлені до інших органів і можуть бути розглянуті з наданням відповіді по суті виключно Президентом України.
Такі твердження позивача ґрунтуються на тому, що розгляд звернень - це не повноваження суб`єкта владних повноважень, а один із способів їх реалізації. Отже, розгляд Президентом України звернень (громадян України, юридичних осіб органів державної влади народних депутатів України) - це спосіб реалізації Главою держави визначених Основних Законом України повноважень (залежно від змісту звернення та порушених у ньому питань).
Вважає безпідставним посилання відповідача на Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2003 від 7 квітня 2003 року, оскільки аналогія закону та аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Зазначає, що Президент України - унікальний суб`єкт владних повноважень, який у своєму складі не має ні заступників, ні інших посадових осіб. Такий правовий стан обумовлений тим, що передавати свої повноваження іншим органам або особам Президент України не може. Тож, і з цієї точки зору, встановлений частиною четвертою статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" обов`язок поширюється саме на Президента України.
Серед іншого, звертає увагу, Президент України особисто розглядає та особисто надає відповіді й на електронні петиції і на звернення громадян (постанова Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі №800/580/17) у визначених законом випадках, хоч такі повноваження і не містяться в Конституції України.
Також позивач вказує, що Офіс Президента України відповідно до положення про нього не наділений повноваженнями розглядати депутатські звернення, оскільки Глава держави залишив це право за собою.
Надання ж Міністерством юстиції України відповіді на депутатське звернення №7-ДЗ ніяк не впливає на поновлення порушених законних прав позивача, допущене відповідачем, що є предметом цього спору.
В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали, просили задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, відповіді на відзив, представник відповідача заперечував проти позову, просив відмовити у його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.
Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду.
Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини.
Відповідно до додатку 2 до Постанови Центральної виборчої комісії від 12 серпня 2019 року №1862 "Про реєстрацію народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі" зареєстровано ОСОБА_1 народним депутатом України, обраного на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.
Згідно з відомостей веб сайту Верховної Ради України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/site2/p_deputat_list) ОСОБА_1 є народним депутатом України і на день ухвалення цього рішення.
12 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатським зверненням №7-ДЗ в порядку статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" (а.с. 14, 15).
У цьому зверненні позивач запропонував Президенту України:
1) з огляду на усталену практику ЄСПЛ у справах за заявами осіб, підданих люстрації, а також нещодавнє рішення у справі "Полях та інші проти України" доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень Закону України "Про очищення влади", в аспекті додержання конституційних та основоположних, в тому числі трудових та соціальних прав громадян України;
2) за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону України "Про засади внутрішньої та зовнішньої політики" підготувати проект змін до Закону України "Про очищення влади", а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових та соціальних прав люстрованих (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України);
3) Хід виконання рішень ЄСПЛ та національних судів щодо поновлення прав незаконно люстрованих державних службовців взяти на контроль.
Керівником Офісу Президента України на звернення від 12 листопада 2019 року №7-ДЗ надано відповідь, про що свідчить копія відповідного листа №02-01/2657 від 2 грудня 2019 року (а.с. 16).
У цьому листі процитовано положення постанови Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року №228 в частині основних завдань Міністерства юстиції України, а також зміст статей 14, 15 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", з огляду на що звернення позивача скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України.
Окрім того, зазначено, що на розгляді Конституційного Суду України перебуває низка подань Верховного Суду України та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про очищення влади".
Позивач, вважаючи що йому було надано неналежну відповідь, неналежним суб`єктом, 18 грудня 2019 року знову звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатським зверненням №15-ДЗ в порядку статей 16, 17 Закону України "Про статус народного депутата України" (а.с. 17,18).
У цьому зверненні позивач, серед іншого, зазначав про порушення, допущені під час розгляду його звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року, що він не отримав вмотивованої відповіді на це звернення, тому просив Президента України:
1) повернутися до розгляду його депутатського звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року (зареєстровано в офісі Президента України 12 листопада 2019 року під №003/58753-01) та надати йому вмотивовану відповідь по суті в порядку, встановленому законом;
2) вжити організаційних заходів, направлених на недопущення порушень працівниками Офісу Президента України чинного законодавства під час розгляду депутатських звернень народних депутатів України.
Керівником Офісу Президента України на звернення ОСОБА_1 від 18 грудня 2019 року №15-ДЗ надано відповідь, про що свідчить копія відповідного листа №02-01/142 від 17 січня 2020 року (а.с. 19), в якому наведено зміст статті 19 Конституції України, а також указано, що повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України, про що неодноразово у своїх рішеннях зазначав Конституційний Суд України.
На підставі наведеного зроблено висновок, що до повноважень Президента України не належить вирішення питань, порушених у депутатському зверненні від 12 листопада 2019 року №7-ДЗ.
Позивач, вважаючи такі дії (бездіяльність) відповідача протиправними, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд зазначає таке.
Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу неналежного, на думку народного депутата України ОСОБА_1, розгляду двох його депутатських звернень, адресованих Президенту України Зеленському В.О .
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом України "Про звернення громадян".
Судом встановлено, що ОСОБА_1 є народним депутатом України та звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатськими зверненнями у порядку, передбаченому статтею 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
З огляду на суб`єктний склад учасників правовідносин, а також предмет спору, спірні правовідносини регулюються Законом України "Про статус народного депутата України", який визначає статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень.
Положеннями статті 16 цього Закону передбачено, що народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.