ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 806/287/17
адміністративне провадження № К/9901/23728/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції в Житомирській області, про визнання протиправним та скасування наказу №5-ос від 20.01.2017, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (головуючий суддя - Шевчук С.М., судді - Бучик А.Ю., Майор Г.І.).
І. Суть спору
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1, скаржниця) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Житомирській області (далі - відповідач, ДЕІ в Житомирській області, Екологічна інспекція), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати наказ начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області № 5-ос від 20 січня 2017 року, яким позивачу оголошено догану за неналежне дотримання виконавчої дисципліни та неналежне виконання доручення керівництва.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 березня 2017 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним і скасовано наказ начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області №5-ос від 20.01.2017 року.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Житомирській області на користь ОСОБА_1 640,00 грн. сплаченого судового збору.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що службове розслідування проводилося стосовно дій посадових осіб Держекоінспекції щодо неналежного виконання вимог постанови спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади і контролю Житомирської області від 28.07.2016, а також щодо дотримання ними виконавчої дисципліни в Державній екологічній інспекції у Житомирській області. Суд наголосив, що службове розслідування повинно було проводитись щодо певного кола осіб. За результатами службового розслідування мав бути складений акт, відповідно до змісту якого, у разі встановлення факту вини чи вчинення порушень певною конкретною посадовою чи службовою особою має бути ініційоване дисциплінарне провадження. Крім того, у акті за результатами службового розслідування, у разі встановлення факту вини чи вчинення порушень певною конкретною посадовою чи службовою особою, комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Згідно змісту висновку за результатами службового розслідування від 16.01.2017, комісією була встановлено наявність вини позивача, як головного виконавця, щодо неорганізації співвиконавців, зокрема, ОСОБА_1 не визначила строки подання ними пропозицій, порядок погодження і підготовки проекту документа та не передала вчасно копії листа прокуратури Житомирської області №05/1-1115 вих. - 16 від 11.08.2016 керівникам структурних підрозділів. Комісією було здійснено висновок про наявність підстав про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, при цьому не запропоновано вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Суд також зазначив, що всупереч вимогам ч.2 статті 73 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII дисциплінарна справа №7 не містить: характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, що також підтверджується копією описів матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі (а.с. 133). Відповідачем належним чином не спростовано зазначених позивачем обставин про порушення процедури обрання та невідповідності вимог чинного законодавства складу дисциплінарної комісії Держекоінспекції у Житомирській області під час проведення службового розслідування та дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Житомирській області задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 березня 2017 року скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Житомирській області - відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що наказом керівника Держекоінспекції у Житомирській області №55-ОД від 21.06.2016, затверджений склад дисциплінарної комісії (а.с. 168-169). Обумовлений наказ виданий в межах повноважень названого керівника, визначених статтею 69 Закону України "Про державну службу". На час проведення службового розслідування та на час розгляду даної справи названий наказ є чинним, ніким не оскарженим. Відтак, правових підстав для незастосування положень названого наказу при розгляді даної справи колегія суддів суду апеляційної інстанції не вбачала. З огляду на посадові обов`язки позивача, визначені положенням про сектор та відповідно до п. 172, 173 Інструкції з діловодства в Державній екологічній інспекції у Житомирській області, затвердженої наказом Держекоінспекції у Житомирській області від 15 жовтня 2012 року № 97-ОД, резолюції заступника начальника інспекції, вчиненої на супровідному листі від 11.08.2016 року №05/1-1115 вих. 16 з приводу доручення позивачу здійснення дій по доведенню змісту вказаного листа до відома керівників структурних підрозділів інспекції для забезпечення виконання та інформування прокуратури, до посадових обов`язків позивача належало виконання обумовленого доручення заступника начальника інспекції.
Суд зазначив, що обставини щодо неналежного виконання обумовленого доручення безпосереднього керівника - заступника начальника інспекції, окрім висновку, складеного за результатами службового розслідування від 16.01.2017 підтверджуються:
поясненнями керівників структурних підрозділів інспекції ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, які зазначили, що в установленому порядку позивачем не було доведено до їх відому лист від 11.08.2016 №05/1-1115 вих. 16 (а.с.113-118);
реєстраційним журналом листування з правоохоронними органами в Держекоінспекції в якому відсутня інформація стосовно передачі копії листа керівникам структурних підрозділів (а.с.118-120);
копією листа від 11.08.2016 №05/1-1115 вих. 16, в якому стоять відмітки про ознайомлення з ним лише керівників трьох підрозділів: ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 та зазначено, що залишено на столі ОСОБА_6 копія відповідного листа;
копією службової записки позивача від 16.01.2017 (а.с. 108) відповідно до якої, позивач підтвердила обставини щодо отриманого нею доручення від заступника начальника про необхідність ознайомлення керівників структурних підрозділів інспекції з постановою спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади і контролю Житомирської області від 28.07.2016.
Враховуючи вищевикладене та наявні у матеріалах справи докази, колегія суддів дійшла висновку про наявність належних та достатніх доказів, які б підтверджували факт вини ОСОБА_1 стосовно неналежного виконання посадових обов`язків щодо виконання обумовленого доручення безпосереднього керівника - заступника начальника інспекції щодо доведення вказаного листа до відома всіх керівників структурних підрозділів інспекції для забезпечення виконання та інформування прокуратури.
Стосовно ж доводів позивача щодо недотримання форми документу передбаченої абз. 1 п.3 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950 (далі - Порядок №950), який передбачає, що за результатами службового розслідування складається акт, то відповідно до ч. 9 ст. 71 Закону України "Про державну службу" за результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Комісією за результатами службового розслідування від 16.01.2017 було складено висновок (а.с. 16-21), що відповідає приписам ч. 9 ст. 71 Закону України "Про державну службу".
Стосовно ж покликань позивача, щодо неознайомлення її з наказом про проведення службового розслідування 14.12.2016 №168-ос, то, суд вказав, що по-перше, вказані обставини не можуть бути підставою для звільнення позивача від дисциплінарної відповідальності. По - друге, як слідує з службової записки позивача адресованій дисциплінарній комісії від 16.01.2017, позивач вказала, що головним спеціалістом з питань запобігання та виявлення корупції Локазюк Я.П., (який входив до складу комісії якій доручено проведення службового розслідування) було запропоновано їй надати пояснення відносно службового розслідування по факту виконання вимог постанови спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади і контролю Житомирської області від 28.07.2016, а відтак позивач на дату проведення службового розслідування була обізнана з обставинами щодо проведенням службового розслідування, в ході якого їй було запропоновано надати відповідні пояснення (а.с. 108).
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
08 червня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, в якій скаржниця просить скасувати зазначене рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що рішення про накладення дисциплінарного стягнення має бути прийняте з урахуванням ступеня тяжкості вчинюваного працівником проступку та ступеню заподіяної ним вини. Водночас, скаржниця зауважує, що ніяких наслідків у вигляді заподіяної шкоди для організації не настало, відповідь, у вигляді узагальнення, була надана і, як видно з листа прокуратури, це питання було знято з контролю. Крім того, у випадку відсутності секретаря керівника інспекції, до посадових обов`язків якого належить документальне забезпечення та контроль за термінами виконання документів, вказані обов`язки, згідно посадової інструкції, виконує спеціаліст, а не позивачка, як завідувач сектору. Також, за твердженням скаржниці, з резолюції на документі не вбачалося те, що вона є головним виконавцем, що документ повинен був бути взятий на контроль та не було зазначено форму та метод контролю. Позивачка вказує і на порушення процедури проведення службового розслідування. Так, як було виявлено судом першої інстанції, при огляді дисциплінарної справи ОСОБА_1, то у ній відсутні документи, визначені ст. 73 ЗУ "Про державну службу", справа не прошита, опис не відповідає дійсності. Крім того, відповідачем не було виконано обов`язок, передбачений ст. 75 даного Закону щодо отримання від державного службовця письмового пояснення перед накладенням дисциплінарного стягнення, або складанням акту - у випадку відмови у наданні такого пояснення. Також позивачка зауважує про те, що дисциплінарна комісія повинна була запропонувати вид дисциплінарного стягнення. Скаржниця наголошує і на неправомочності дисциплінарної комісії відповідача.
В липні 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення Державної екологічної інспекції у Житомирській області, в якому відповідач вважає подану касаційну скаргу необґрунтованою та такою, що не підлягає до задоволення.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 червня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач є державним службовцем категорії Б та працює з 2012 року на посаді завідувача сектором організаційно-аналітичного, документального, матеріально-технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ у Державній екологічній інспекції у Житомирській області.
Супровідним листом прокуратури Житомирської області від 11.08.2016 № 05/1-1115 начальнику Державної екологічної інспекції у Житомирській області Гнатюку Б.Й. було надіслано для організації виконання постанову спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади і контролю Житомирської області від 28 липня 2016 року, на якій обговорено стан протидії правопорушенням і відшкодування збитків у сфері господарської діяльності з випалювання деревного вугілля, видобування бурштину, піску та використання лісових ресурсів. Про виконання передбачених постановою заходів, прошу проінформувати у строки, визначені нарадою.
Згідно наявної копії у матеріалах справи супровідного листа від 11.08.2016 №05/1-1115 вих. 16 встановлено, що заступник начальника Держекоінспекції Зибалов С.В. своєю резолюцією на листі визначив головного виконавця, завідувача сектору організаційно-аналітичного, документального, матеріально-технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ ОСОБА_1 в частині доведення до відома керівників структурних підрозділів інспекції для забезпечення виконання та інформування прокуратури (а.с. 23).
14.12.2016 на адресу Держекоінспекції надійшов лист про невиконання пунктів 2.3, 2.9, 2.10., 2 постанови спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади, контролю Житомирської області "Про стан протидії правопорушенням відшкодування збитків у сфері господарської діяльності з випалюванням деревного вугілля, видобуванням бурштину, піску та використання лісових ресурсів". Термін виконання даних пунктів встановлено до 05.12.2016, однак станом на 14.12.2016 інформація щодо виконання Держекоінспекцією на адресу прокуратури не надходила (а.с. 22).
Інформація стосовно передачі копії листа керівникам структурних підрозділів в реєстраційному журналі листування з правоохоронними органами в Держекоінспекції в рядку лист № 2-764 від 17.08.2016 відсутня. На копії листа стоять відмітки про ознайомлення з ним керівників трьох підрозділів: ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 та зазначено, що залишено на столі ОСОБА_6 копія відповідного листа.
Відповідно до ст. 71 ЗУ " Про державну службу" видано наказ № 168-ос від 14 грудня 2016 року про проведення службового розслідування стосовно дій посадових осіб Держекоінспекції щодо неналежного виконання вимог постанови спільної наради керівників правоохоронних органів, органів влади і контролю Житомирської області від 28.07.2016, а також щодо дотримання ними виконавчої дисципліни в Державній екологічній інспекції у Житомирській області (а.с. 15).
За результатами службового розслідування складено висновок від 16.01.2017 (а.с. 16-21), згідно якого комісія прийшла до висновку про наявність підстав щодо притягнення завідувача сектору організаційно-аналітичного, документального, матеріально-технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
На підставі висновку за результатами службового розслідування від 16 січня 2017 року начальником Державної екологічної інспекції у Житомирській області Гнатюком Б.Й. винесено наказ №5-ос від 20 січня 2017 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " (а.с. 10). Зі змісту наказу встановлено, що відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 65, ч. 3 ст.66, ст.77 Закону України "Про державну службу" та висновку за результатами службового розслідування від 16.01.2017 по дисциплінарній справі №7, наказано оголосити догану ОСОБА_1 - завідувачу сектору організаційно-аналітичного, документального, матеріально-технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ за неналежне дотримання виконавчої дисципліни та неналежне виконання доручення керівництва, прийнятого в межах їхніх повноважень. Сектору бухгалтерського обліку та фінансів даний наказ взяти до відома.
Підставою для видачі вказаного наказу слугував висновок за результатами службового розслідування від 16 січня 2016 року та положення п. 5 ч. 2 ст. 65, ч. 3 ст.66, ст.77 Закону України "Про державну службу".
Не погоджуючись із даним рішенням, вважаючи оскаржуваний наказ №5-ос від 20 січня 2017 року безпідставним та протиправним, винесеним за результатами службового розслідування та дисциплінарного провадження, які були проведені з порушенням дотримання вимог чинного законодавства, позивач звернулась із захистом порушених прав до суду.
Відповідно до копії посадової інструкції секретаря керівника інспекції, приймання, реєстрація кореспонденції та її передача у структурні підрозділи або безпосереднім виконавцям відноситься до посадових обов`язків секретаря керівника.
У період з серпня по грудень 2016 року посада секретаря керівника інспекції була вакантна.
Відповідно до положення про сектор організаційно-аналітичного, документального матеріально- технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ у Державної екологічної інспекції у Житомирській області (а.с.102-104), сектор підпорядкований начальнику Держекоінспекції та заступнику відповідно до розподілу повноважень.
Завідувач сектору: здійснює документальне забезпечення та діловодство в інспекції; здійснює керівництво сектором та несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності сектору; контролює виконання доручень, що стосуються діяльності сектору.
Наказом №54-ОС від 10.03.2016 затверджений розподіл обов`язків між начальником та заступником начальника інспекції, згідно якого заступник начальника інспекції безпосередньо спрямовує та контролює діяльність сектору організаційно-аналітичного, документального матеріально- технічного забезпечення і взаємодії з громадськістю та ЗМІ у Державної екологічної інспекції у Житомирській області.
Судами також встановлено, що згідно копії протоколу №1 від 17.06.2016, склад дисциплінарної комісії обирався на зборах колективу Держекоінспекції у Житомирській області та затверджений наказом №55-ОД від 21.06.2016. (а.с. 168-169).
Позивач зазначила, що штатна чисельність трудового колективу Держекоінспекції у Житомирській області в 2016 році складала 73 особи, що прямо суперечить змісту протоколу №1 від 17.06.2016, де кількість членів колективу вказана 81 особа. За твердженнями позивача 27 лютого 2017 року у актовому залі Житомирського інституту культури і мистецтв відбулися збори державних службовців Держекоінспекції у Житомирській області щодо обрання державних службовців до складу дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ. Також позивач пояснила, що всупереч вимогам Закону України "Про державну службу" у склад дисциплінарної комісії з 7 осіб від держслужбовців включено 3 особи, тобто менше, ніж представників керівника.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частини1, 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII): Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
2. Дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;