ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 520/6914/19
провадження № К/9901/2112/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби до Державного підприємства "Навчально-дослідне господарство "Докучаєвське" Харківського національного аграрного Університету ім. В. В. Докучаєва про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року (суддя Сліденко А.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (судді Перцова Т.С., Чалий І.С., Жигилій С.П.),
Суть спору та встановлені фактичні обставини справи.
1. У липні 2019 року Північно-східний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом до Державного підприємства "Навчально-дослідне господарство "Докучаєвське" Харківського національного аграрного університету ім. В.В. Докучаєва" (далі - ДП "НДГ "Докучаєвське"), в якому просив зобов`язати ДП "НДГ "Докучаєвське" виконати вимогу від 15.03.2019 № 20-07-25/1765, а саме: відшкодувати завдані збитки внаслідок безоплатного використання державного майна, у т.ч. за рахунок користувачів майна ДП "НДГ "Докучаєвське" шляхом перерахування коштів у сумі 187852,36 грн за рахунок підприємства та коштів у сумі 156095,88 грн до державного бюджету (КДБ 22080300, символ звітності 094, банк отримувача - банк отримувача - Казначейство України (ЕАП), код банку (МФО - 899998), р/р № 31114094020429, відкритий в УДКСУ у Харківському районі, код ЄДРПОУ отримувача 37999633); відшкодувати, у т.ч. за рахунок винних осіб, завдані збитки підприємству внаслідок знищення (псування) майна на загальну суму 367012,00 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтував тим, що за наслідками ревізії виявлено порушення ДП "НДГ "Докучаєвське" у сфері збереження, використання та обліку державних активів. За результатами ревізії відповідачу вручили вимогу від 15.03.2019 № 20-07-25/1765 про усунення виявлених порушень, яких, однак, відповідач не усунув, що слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом.
3. Суди попередніх інстанцій встановили, що Північно-Східний офіс Держаудитслужби повів ревізію ДП "НДГ "Докучаєвське" з окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2015 по 31.12.2018.
4. Результати ревізії оформлено актом від 06.03.2019 № 07-10/2 (далі - акт ревізії), в якому зафіксовано порушення відповідачем статей 2, 5, 11, 2, 4 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", частини першої статті 388 Господарського процесуального кодексу України, пункту 7 Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань.
5. 15.03.2019 на підставі висновків акта ревізії позивач видав вимогу № 20-07-25/1765, якою зобов`язав ДП "НДГ "Докучаєвське" усунути виявлені ревізією порушення шляхом проведення заходів щодо перерахування користувачами майна ДП "НДГ "Докучаєвське" коштів у сумі 187852,36 грн на рахунок підприємства та коштів у сумі 156095,88 грн до державного бюджету; відшкодувати матеріальні збитки на суму 367012,00 грн, у т.ч. за рахунок винних осіб. Цією вимогою позивач зобов`язав також відповідача надати інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень та недоліків до Північно-східного Офісу Держаудитслужби до 15.04.2019.
6. Суд першої інстанції зазначив, що нормативними підставами вимоги позивач зазначив положення пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контрою в Україні", п.п. 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, а фактичними - недоотримання Державним підприємством доходів від здавання майна в оренду ФОП ОСОБА_1, ФОП ОСОБА_2, Харківському національному університету ім. В.В. Докучаєва, ФОП ОСОБА_3, та неотримання компенсації від ФОП ОСОБА_1 за збитки, спричинені знищенням унаслідок пожежі орендованого майна у вигляді столярної майстерні з нафтоскладом.
7. З посиланням на те, що відповідач добровільно не усунув виявлених порушень Північно-східний Офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом про зобов`язання ДП "НДГ "Докучаєвське" виконати вимогу від 15.03.2019 №20-07-25/1765.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
8. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 29 серпня 2019 року позов залишив без задоволення.
9. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 грудня 2019 року змінив рішення Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови; в іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
10. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, зазначив, що позивач не довів факту використання ФОП ОСОБА_1, ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4 приміщень ДП "НДГ "Докучаєвське" понад обсяг, встановлений договорами оренди, а також не довів факту використання майна відповідача (сараю та дослідного поля) Харківським національним аграрним університетом ім. Докучаєва.
11. Цей суд зазначив також, що найбільш сприятливим для заявника є підхід, коли розмір збитків повинен визначатись саме владним суб`єктом, а не будь-якою третьою сторонньою особою, а всі міркування (юридичні підстави та фактичні судження) з приводу розрахунку розміру збитків мають бути викладені у тексті акта ревізії. Проте, у спірних правовідносинах розмір збитків визначив не орган державного фінансового контролю, а суб`єкт оціночної діяльності - ФОП ОСОБА_5, який позивач взяв за основу. На думку суду першої інстанції, висновок спеціаліста в галузі оцінки майна ФОП ОСОБА_5 не є належним доказом обґрунтованості позовних вимог. Поряд з тим зауважив, що відповідач вжив всіх можливих заходів для виконання вимоги від 15.03.2019.
12. Суд апеляційної інстанції, спираючись на правові висновки, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі № 826/9672/17, від 21.08.2019 у справі № 825/2262/16, Верховного Суду від 30.01.2018 у справі № 806/999/14, від 20.02.2018 у справі № 822/2087/17, а також у постановах Верховного Суду України від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 15.04.2014 у справі № 21-40а14, від 18.09.2014 у справі № 21-332а14 зазначив, що органу державного фінансового контролю надано можливість контролювати використання коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства - пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
13. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольний об`єкт не забезпечив виконання вимоги до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
14. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
15. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
16. Тобто, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
17. Апеляційний суд зазначив також, що в цій справі питання про зобов`язання підконтрольної установи виконати вимогу Північно-Східного офісу Держаудитслужби, якою, зокрема, зобов`язано відповідача відшкодувати завдані збитки шляхом перерахування коштів у сумі 156095,88 грн. до державного бюджету.
18. Тобто, відповідач у цих пунктах вимоги вказав на факт заподіяння збитків, зазначив їх розмір та зобов`язав вчинити дії, спрямовані на їх повернення.
19. Водночас, позаяк збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла (за відповідним позовом про їх стягнення), звернення органу Держаудитслужби до суду з позовом про зобов`язання підконтрольної установи до виконання вимоги є безпідставними.
20. На підтвердження обґрунтованості такого висновку суд апеляційної інстанції зазначив, що він узгоджується з правозастосовними висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах від 20.01.2015 у справі № 21-601а14, від 15.04.2014 у справі № 21-40а14, від 14.10.2014 у справі № 21-453а14.
Касаційне оскарження.
21. У касаційній скарзі Північно-східний офіс Держаудитслужби просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
22. На думку позивача, висновки Верховного Суду України, на яких основується постанова апеляційного суду в цій справі, були обумовлені (спричинені) системними змінами, які відбувалися в державі на той час у сфері функціонування прокуратури, зокрема в частині обсягу повноважень цих органів на представництво інтересів держави в суді. Зміни в цьому напрямку були націлені на те, щоб основну роль у відносинах захисту та представництва інтересів держави в суді мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування (а не прокурори), які самостійно звертатимутися до суду.
23. Утім, на переконання позивача, таких підхід незастосовний у відносинах, пов`язаних з відшкодуванням шкоди/збитків, які заподіяно не державі, а внаслідок втрати активів та недоотримання належних доходів суб`єктом контролю, для якого не передбачено можливості представництва його інтересів органами державної влади чи прокурором.
24. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Вважає, що висновки цих судів правильні та обґрунтовані.
Оцінка Верховного Суду.
25. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
28. За частиною першою статті 2 Закону України 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
29. Відповідно до статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право:
1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);