ПОСТАНОВА
Іменем України
23 вересня 2020 року
Київ
справа №520/11213/18
провадження №К/9901/17875/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу № 520/11213/18
за позовом Відділу освіти Харківської районної державної адміністрації Харківської області до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України про скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду 19 березня 2019 року, ухваленого у складі головуючого судді Волошина Д. А., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Бершова Г. Є., суддів: Катунова В. В., Ральченко І. М.
І. Суть спору
1. У грудні 2018 року Відділ освіти Харківської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Відділ освіти Харківської РДА) звернувся до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України про скасування пункту 1 вимоги відповідача від 01 листопада 2018 року за № 20-03-25/7015.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами ревізії посадовою особою Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України складено акт ревізії від 25 вересня 2018 року № 03-11/12.
2.1. Вказує, що 01 листопада 2018 року Держаудитслужбою до Відділу освіти Харківської РДА надіслано вимогу за № 20-03-25/7015 щодо усунення порушень законодавства на загальну суму 554885,53 грн. та зобов`язання проінформувати про вжиті заходи у строк до 30 листопада 2018 року.
2.2. Вважаючи висновки, вказані в акті ревізії від 25 вересня 2018 року № 03-11/12 та на яких ґрунтується вищевказана вимога помилковими та такими, що суперечать пункту 2 наказу Міністерства освіти і науки України від 06 грудня 2010 року № 1205 "Про затвердження Типових штатних нормативів закладів загальної середньої освіти", Відділ освіти Харківської РДА звернувся до суду з вимогою про скасування вимоги Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України від 01 листопада 2018 року за № 20-03-25/7015 в частині пункту 1, який стосується порушення вимог Типових штатних нормативів закладів загальної середньої освіти, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 06 грудня 2010 року № 1205, що призвело до завищення у бюджетних запитах та кошторисах зазначених закладів за період з 01 червня 2018 року по 31 грудня 2018 року за загальним фондом потреби в бюджетних асигнуваннях на оплату праці з нарахуваннями на суму 373584,44 гривень.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", пункту 1.1.1.3. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2018 року у період з 25 червня 2018 року по 18 вересня 2018 року головним державним аудитором Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Відділу освіти Харківської РДА, за результатами якої складено акт від 25 вересня 2018 року № 03-11/12.
4. Згідно з висновками вищевказаного акту співставленням кількості учнів, які підлягають безкоштовному харчуванню в загальних навчальних закладах Відділу освіти Харківської РДА, з кількістю кухарів, затверджених штатними розписами по кожному окремому закладу, видатки на утримання яких здійснювалися за рахунок загального фонду районного бюджету, встановлено недотримання вимог Типових штатних нормативів закладів загальної середньої освіти, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 06 грудня 2010 року № 1205 (далі - Типові штатні нормативи № 1205), в частині відповідності максимальної нормативної чисельності посад кухарів умовам їх введення.
5. Загалом всупереч Типовим штатним нормативам № 1205 в штатних розписах загальноосвітніх навчальних закладів району завищено чисельність кухарів, які утримуються за рахунок коштів загального фонду, а саме: в 2015 році по 25-ти навчальним закладам - на 17,25 посад; в 2016 році по 24-м навчальним закладам - на 16,5 посад; в 2017 році по 17-ти навчальним закладам - на 12,5 посад; в 2018 році по 18-ти навчальним закладам - на 12,75 посад.
6. Під час визначення потреби в бюджетних асигнуваннях за загальним фондом за КТКВК 070201 (2015-2016 роки), КПКВК 1011020 (2017 рік), КПКВК 611020 (2018 рік) по КЕКВ 2111 та КЕКВ 2120 до розрахунків, проведених на підставі штатних розписів, включено завищену штатну чисельність кухарів, що є порушенням пункту 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, та стало наслідком завищення у бюджетних запитах та кошторисах загальноосвітніх навчальних закладів потреби в бюджетних асигнуваннях на оплату праці з нарахуванням на загальну суму 1426863,45 грн., яку профінансовано та використано на утримання понаднормативних посад кухарів, та яку станом на 01 червня 2018 року не профінансовано на загальну суму 405378,86 грн. за період з 01 червня 2018 року по 31 грудня 2018 року.
7. Не погоджуючись з вказаними висновками акту ревізії від 25 вересня 2018 року № 03-11/12, позивач 05 жовтня 2018 року звернувся до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України із запереченнями.
8. Відповідачем прийняті частково заперечення, у зв`язку з чим зменшено суму порушень стосовно завищеної чисельності кухарів до 1404153,15 гривень.
9. На підставі зазначених висновків та висновків акту ревізії від 25 вересня 2018 року № 03-11/12 контролюючим органом прийнято вимогу щодо усунення порушень законодавства від 01 листопада 2018 року за № 20-03-25/7015.
10. Згідно з оскаржуваним пунктом 1 вимоги від 01 листопада 2018 року за № 20-03-25/7015 ревізією наявності та обґрунтованості розрахунків потреби в бюджетних асигнуваннях загального фонду бюджету на здійснення видатків встановлено, що в порушення пункту 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, розрахунки потреби в бюджетних асигнуваннях загального фонду загальноосвітніх навчальних закладів Відділу освіти за КПКВК 611020 по КЕКВ 2111 та КЕКВ 2120 проведено на підставі штатних розписів, до яких включено чисельність кухарів, розраховану з порушенням вимог Типових штатних нормативів закладів загальної середньої освіти, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 06 грудня 2010 року № 1205, що призвело до завищення у бюджетних запитах та кошторисах зазначених закладів за період з 01 червня 2018 року по 31 грудня 2018 року за загальним фондом потреби в бюджетних асигнуваннях на оплату праці з нарахуванням на суму 373584,44 грн., яку станом на 01 червня 2018 року не профінансовано.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду 19 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, позов задоволено.
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості висновків Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України щодо порушення позивачем пункту 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 та включення чисельності кухарів, розрахованої з порушенням вимог Типових штатних нормативів № 1205, до штатних розписів, внаслідок чого оскаржуваний пункт 1 вимоги підлягає скасуванню.
13. Зазначена позиція підтримана Другим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
14. Представник Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові.
15. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що штатні розписи загальноосвітніх навчальних закладів складаються за загальним фондом та спеціальним фондом окремо, з урахуванням контингенту учнів, визначених Типовими штатними нормативами № 1205 та є підставою для розрахунку потреби у фінансуванні з бюджету на заробітну плату працівників (за загальним фондом) та у надходженнях від отримувачів платних послуг (за спеціальним фондом).
15.1. Стверджує, що показник чисельності учнів, які харчувалися безоплатно перевищував межу у 200 учнів лише на 7 - 30 %, що не більше ніж на 100 осіб та не обґрунтовує введення за рахунок бюджетних коштів додаткових посад кухарів у кількості, що перевищувала показник, визначений Типовими штатними нормативами № 1205.
16. Натомість представник Відділу освіти Харківської РДА у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
19. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
21. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
24. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
25. Водночас, пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
26. Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 2939) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
27. Механізм організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах незалежно від їх підпорядкування, типу і форми власності визначає Порядок організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства освіти і науки України від 01 червня 2005 року № 242/329 (долі - Порядок № 242/329), пунктами 6, 7 якого встановлено, що безоплатне харчування учнів у навчальних закладах з денною формою перебування у закладах здійснюється тільки в робочі дні. У разі відсутності учнів під час навчання компенсація за харчування не проводиться.