ПОСТАНОВА
Іменем України
23 вересня 2020 року
м. Київ
справа №1703/1752/2012
адміністративне провадження №К/9901/22914/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1703/1752/2012
за позовом ОСОБА_1 до Горбаківської сільської ради Гощанського району Рівненської області (далі - Горбаківська сільрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: районний відділ освіти Гощанської районної державної адміністрації (далі - Районний відділ освіти), Управління Держземагенства у Гощанському районі Рівненської області (далі - Управління Держземагенства), про визнання нечинними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на постанову Гощанського районного суду Рівненської області від 14.03.2013, ухвалену у складі головуючого судді Пацка Д.В. та
постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.01.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Моніча Б.С., суддів Капустинського М.М., Охрімчук І.Г.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 24.10.2012 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому, з урахуванням доповнених позовних вимог, просила визнати нечинними та скасувати рішення Горбаківської сільради:
від 08.12.2011 № 261 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 жительки с. Томахів про надання земельної ділянки";
від 18.07.2012 № 438 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право власності на землю";
від 10.10.2012 № 533 "Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність";
від 12.11.2012 № 558 "Про внесення змін до рішення сесії від 18.07.2011 № 131 "Про надання дозволу на приватизацію квартири в АДРЕСА_1 ".
Позов ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що їй та її дітям на праві власності належить квартира АДРЕСА_2 . Відповідно до вимог статті 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вона звернулась до відповідача з проханням надати їй дозвіл на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою приватизацією земельної ділянки в розмірі 0,10 га для будівництва та обслуговування квартири за вказаною вище адресою, проте їй було протиправно відмовлено оспорюваними рішеннями від 08.12.2011 № 261, від 18.07.2012 № 438, від 10.10.2012 № 533. Також ОСОБА_1 в обґрунтування протиправності рішення відповідача від 12.11.2012 № 558, яким було вилучено з пунктів 1, 2 рішення цієї ж ради від 18.07.2011 № 131 слова: "з надвірними будівлями", вказує на порушення відповідачем її права власності на господарські будівлі, що знаходяться біля її квартири.
2. Гощанський районний суд Рівненської області постановою від 14.03.2013, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.01.2018, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 13.02.2018 ОСОБА_2 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови Гощанського районного суду Рівненської області від 14.03.2013 та Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.01.2018, а справу № 1703/1752/2012 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 22.02.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01.07.2019 №869/6143/17 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
6. Протоколом розподілу справи від 01.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 02.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що позивачці на праві власності належить 1/3 частина квартири АДРЕСА_2, що підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 20.10.2011.
Позивачка неодноразово зверталася із заявою до відповідача про надання письмової згоди на приватизацію земельної ділянки.
Згідно із свідоцтвом про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 від 20.10.2011, квартира АДРЕСА_2 належить на праві приватної спільної часткової власності по 1/3 частині: ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2 .
Як видно з матеріалів справи Горбаківська сільрада рішенням від 08.07.2011 № 131 "Про надання дозволу на приватизацію квартири в АДРЕСА_1 " вирішила за заявою ОСОБА_1 оформити в Рівненському обласному бюро технічної інвентаризації право власності на квартиру з надвірними будівлями по АДРЕСА_1, яка перебуває на балансі сільської ради (пункт 1) та дати дозвіл на приватизацію квартири з надвірними будівлями ОСОБА_1 (пункт 2).
Рішенням Горбаківської сільради від 08.12.2011 № 261 ОСОБА_1 було відмовлено у наданні земельної ділянки для обслуговування житлової квартири АДРЕСА_2, у зв`язку із відсутністю "письмової згоди адміністрації школи на відчуження земельної ділянки".
Рішенням Горбаківської сільради від 18.07.2012 № 438 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо передачі земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд площею 0,10 га за рахунок земель житлової та громадської забудови в с. Томахів у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка знаходиться у користуванні Томахівської загальноосвітньої школи (далі - ЗОШ) І-ІІІ ступеня і у користування ОСОБА_1 раніше не надавалася.
10.10.2012 рішенням № 533 Горбаківської сільради відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо передачі земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування квартири, господарських будівель та споруд площею 0,10 га за рахунок земель житлової та громадської забудови в с. Томахів у зв`язку з тим, що дана земельна ділянка знаходиться у користуванні Томахівської ЗОШ І-ІІІ ступеня.
Також суд апеляційної інстанції встановив, що рішенням відповідача від 12.11.2012 № 558 "Про внесення змін до рішення сесії сільської ради від 18.07.2011 № 131 "Про надання дозволу на приватизацію квартири в АДРЕСА_1 ", вилучено з пунктів 1, 2 вказаного рішення від 18.07.2011 № 131 слова: "з надвірними будівлями".
Окрім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що земельна ділянка, на яку претендувала позивачка та особа, яка подала апеляційну скаргу, з 18.03.2016 перебуває у користуванні Томахівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" та у власності Теориторіальної громади с. Томахів в особі Горбаківської сільсьради.
Вважаючи такі рішення відповідача протиправними, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що оскільки дана земельна ділянка позивачці раніше не надавалася, позивачка є власником 1/3 частини квартири, а не житлового будинку, будівлі або споруди, тому відповідно до вимог статті 120 ЗК України сільська рада обґрунтовано прийняла рішення про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо передачі земельної ділянки у приватну власність для обслуговування даної квартири.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про скасування рішення відповідача, яким було вилучено з пунктів 1 та 2 його ж рішення від 18.07.2011 № 131 "Про надання дозволу на приватизацію квартири в АДРЕСА_1 " слова: "з надвірними будівлями", суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у вказаному рішенні від 18.07.2011 № 131 була допущена технічна помилка, та воно було реалізовано лише в частині оформлення права власності саме на квартиру, без надвірних будівель та споруд.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга ОСОБА_2 мотивована, зокрема тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не застосували до даних правовідносин положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої та десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", тому прийшли до помилкових висновків про законність рішень відповідача. Також ОСОБА_2 вказує на те, що суд першої інстанції в порушення вимог статті 53 КАС України, в діючій на той час редакції, не залучив її в якості третьої особи, хоча очевидно, що оспорювані рішення в цій справі вплинули на її право на приватизацію надвірних споруд.
11. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2 відповідач вказує на протиправність прийнятого ним рішення від 18.07.2011 № 131, оскільки квартира, на яку надавався позивачці дозвіл на приватизацію була службовим житлом директора школи та його сім`ї, а після його смерті залишилась у користуванні його дружини - позивачки. Крім того, Горбаківська сільрада зазначає, що з інвентаризаційних описів за 1984 рік видно, що надвірні будівлі, а саме: хлів шлаковий, колодязь, огорожа та були наявні ще біля старої школи.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
15. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
16. Підстави набуття права на землю, визначені у статті 116 ЗК України, за правилами якої громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.
17. Згідно із частинами першою - четвертою статті 120 ЗК України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
У разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду кількома особами право на земельну ділянку визначається пропорційно до часток осіб у праві власності жилого будинку, будівлі або споруди.
18. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.
19. Так, згідно із зазначеною нормою громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
20. Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим..
21. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 ЗК України).