ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 823/1050/18
адміністративне провадження № К/9901/60909/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 823/1050/18
за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради) до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни (далі - Головний інспектор будівельного нагляду Управління ДАБІ; Управління ДАБІ, відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ), про скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ та ДАБІ
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів Глущенко Я.Б., Кузьмишина О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 02.03.2018 Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради звернувся до суду з позовом, у якому просив скасувати рішення Головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ від 01.12.2017 №1317 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 14.03.2016 № 1033-бп, прийнятого управлянням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міськради.
В обґрунтування позовних вимог Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради зазначив, що об`єкт, на який видано будівельний паспорт, не є частиною багатоквартирного будинку з одним виходом на всі квартири із нього, а містить всі ознаки індивідуального житлового будинку, але зблокованого типу, оскільки в ньому розміщена одна квартира з власним виходом на окремо розташованій земельній ділянці. Відтак незаконним та таким, що підлягає скасуванню є оспорюване рішення відповідача від 01.12.2017 №1370 прийняте з посиланням на недотримання Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міськради при видачі будівельного паспорта пункту 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103 (далі - Порядок № 103) та частини першої статті 27 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 24.04.2018 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 24.07.2018 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 04.09.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ та ДАБІ, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, вони просять скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.04.2018 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 11.10.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №743/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
7. Протоколом розподілу справи від 14.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 19.06.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що 14.03.2016 управлінням планування та архітектури Департаменту планування та архітектури Черкаської міськрад Тімченку А.І. був виданий будівельний паспорт № 1033-бн на будівництво зблокованого житлового будинку з мансардою та господарської будівлі по АДРЕСА_1 .
Згідно з направленням на проведення планової перевірки від 10.10.2017 №49 року, виданим начальником Управління ДАБІ Полтавцем В.П. головні інспектори будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ Глазепа Р.І. та Ільченко І.С. були направлені для проведення планової перевірки за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил Управлінням планування та архітектури Департаменту Черкаської міськради.
За результатами проведеної перевірки посадовими особами Управління ДАБІ із залученням начальника інспекційного відділу Управління ДАБІ складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.11.2017, яким, зокрема встановлено порушення при видачі будівельного паспорта від 14.03.2016 № 1033-бп, а саме:
будівельний паспорт видано на будівництво секцій зблокованого житлового будинку, який не є індивідуальним (садибним) житловим будинком, садовим, дачним будинком, що є порушенням частини першої статті 27 Закону № 3038-VI, пункту 1.2 Порядку №103.
На підставі акта перевірки від 22.11.2017 Головним інспектором будівельного нагляду Управління ДАБІ було прийнято рішення від 01.12.2017 №1317, яким скасовано дію будівельного паспорта від 14.03.2016 № 1033-бп, виданого ОСОБА_1, оскільки він прийнятий з порушенням вимог пункту 1.2 розділу І Порядку №103 та частини першої статті 27 Закону № 3038-VI .
Не погоджуючись із вказаним рішенням контролюючого органу, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що позивач видав Тімченку А.І. будівельний паспорт від 14.03.2016 №1033-бп на будівництво зблокованого житлового будинку з мансардою та господарської будівлі по вул. Онопрієнка, 36/вул. Яблуневій, 48 в м. Черкаси, замість містобудівних умов та обмежень, що є порушенням вимог частини четвертої статті 27 Закону №3038-VІ та Порядку №103, оскільки на будівництво зблокованого житлового будинку слід видавати містобудівні умови та обмеження, з огляду на те, що пунктом 3.14 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" передбачено, що формування малоповерхової високощільної забудови повинне здійснюватися на основі компактного розміщення блокованих житлових елементів при забезпеченні нормативних санітарно-гігієнічних вимог. Мінімальні розміри формованих внутрішніх двориків визначаються вимогами інсоляції при забезпеченні відстані між вікнами квартир, розміщених з протилежного боку, не менше 15 м (побутовий розрив), а також протипожежними вимогами (додаток 3.1), включаючи забезпечення в`їзду пожежних машин. Проїзди у внутрішні дворики треба приймати (у світлі) не менше 3,4 м, заввишки - не менше 4,25 м. Суд першої інстанції вказав на те, що оскільки позивач видав будівельний паспорт від 14.03.2016 №1033-бп замість містобудівних умов та обмежень, усунути вказане порушення неможливо, відтак, будівельний паспорт підлягає скасуванню.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив із того, що об`єкт, на який видано будівельний паспорт, не є частиною багатоквартирного будинку з одним входом на всі квартири із нього, він містить всі ознаки індивідуального житлового будинку, але зблокованого типу, оскільки в ньому розміщена одна квартира з власним виходом на окремо розташованій земельній ділянці, а також враховуючи те, що площа запланованого житлового будинку не перевищує 300 кв. м.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга Головного інспектора будівельного нагляду Управління ДАБІ та ДАБІ мотивована, зокрема тим, що індивідуальний (садибний) житловий будинок та зблокований житловий будинок є різними видами будинків, при цьому згідно із частиною четвертою статті 27 Закону № 3038-VI та Порядком № 103 будівельний паспорт видається лише на індивідуальний (садибний) житловий будинок.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; у редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі" (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
16. Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
17. Частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
18. Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону № 3038-VI, з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
19. Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
20. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
21. Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
22. Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є:
1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;
3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
24. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
26. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).