ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/3132/17
адміністративне провадження № К/9901/56045/18
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/3132/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Цілісний майновий комплекс 103" до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - ГУ ДСНС), Солом`янського районного управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - Солом`янське РУ ГУ ДСНС) про визнання протиправними та скасування наказу та припису, визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.02.2018, ухвалене судом у складі головуючого судді Аблова Є.М. та
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Глущенко Я.Б., суддів Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.02.2017 ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" звернулося до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправним та скасувати наказ ГУ ДСНС від 15.11.2016 №510 "Про проведення планових перевірок";
визнати протиправними дії Солом`янського РУ ГУ ДСНС з проведення планової перевірки ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" та складання акта від 21.12.2017 №957;
визнати протиправним та скасувати припис Солом`янського РУ ГУ ДСНС від 28.12.2016 №444 "Про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки".
В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" посилалося на те, що наказ про проведення перевірки прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки в порушення вимог пункту 6 Розділу ІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337 (далі - Порядок № 1337) в ньому не міститься будь-яких посилань на затверджений в установленому порядку план перевірок. Також позивач вказав на те, що відповідачами не дотримано порядок проведення перевірки.
2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 26.02.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2018, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 12.07.2018 ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.02.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2018, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 19.07.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.07.2019 №885/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
6. Протоколом розподілу справи від 03.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 04.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. У справі, яка розглядається суди встановили, що на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), Порядку №1337, із урахуванням Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі від 30.11.2015 №1553 ГУ ДСНС прийнято наказ (з основної діяльності) від 15.11.2016 №510 "Про проведення планових перевірок", яким, зокрема зобов`язано начальників районних управлінь ГУ ДСНС організувати та забезпечити проведення у грудні 2016 року планових перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки згідно із графіком (додатки 1-2).
План перевірок додержання та виконання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту у ІV кварталі 2016 суб`єктами господарювання на об`єктах, що розташовані у м. Києві, затверджений 15.09.2016 заступником начальника Головного управління з державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту ГУ ДСНС Козяр Н.М.
Відповідно до додатку до оспорюваного наказу строки перевірки позивача визначено з 01.12.2016 - 21.12.2016.
У подальшому Солом`янським РУ ГУ ДСНС видано повідомлення про проведення планової перевірки позивача від 17.11.2016 №21/2793 та посвідчення на проведення перевірки від 01.12.2016 №1368.
Вказане повідомлення про проведення планової перевірки направлено позивачу рекомендованим листом. Перевірку розпочато 07.12.2016, посвідчення на проведення перевірки вручено позивачу, що зафіксовано відповідними відмітками на посвідченні.
За результатами перевірки Солом`янським РУ ГУ ДСНС складено акт від №457, яким установлені численні порушення позивачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
На підставі висновків, викладених у вказаному акті, Солом`янським РУ ГУ ДСНС винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 28.12.2015 №444.
Уважаючи дії та рішення відповідачів протиправними, позивач звернувся у суд із даним адміністративним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорюваний наказ ГУ ДСНС прийнятий відповідачем в порядку, спосіб та в межах наданих йому повноважень, а дії Солом`янського РУ ГУ ДСНС з проведення планової перевірки ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" та складання акта від 21.12.2017 №957 є законними.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційну скаргу ТОВ "Цілісний майновий комплекс 103" мотивувало, зокрема тим, що план перевірок підлягає затвердженню саме наказом про проведення планових перевірок, оскільки прийняття інших документів з організаційно-розпорядчої діяльності чинними нормативними актами не передбачено. При цьому позивач вказує на те, що у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов`язків суб`єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб`єкта господарювання.
11. У відзиві на касаційну скаргу позивача ГУ ДСНС вказує на те, що норми Закону № 887-V та Порядку № 1337 не містять в собі вимог щодо обов`язковості затвердження відповідного плану перевірок безпосередньо наказом. Окрім цього, відповідач звертає увагу на те, що оспорюваний наказ є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання, а перевірка проведена із дотриманням чинного законодавства.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Згідно із частиною першою статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
15. Частиною першою статті 5 Закону №887-V передбачено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому. План заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинен містити конкретні календарні дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення. План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб - сайті органу державного нагляду (контролю) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду.
16. Відповідно до статей 64-67 Кодексу цивільного захисту України, Закону №887-V та з метою реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Міністерство внутрішніх справ України наказом від 02.11.2015 № 1337 "Деякі питання проведення перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки" затвердило Порядок № 1337, який визначає основні вимоги щодо організації та здійснення державного нагляду (контролю) посадовими особами Державної служби України з надзвичайних ситуацій та посадовими особами головних управлінь (управлінь) ДСНС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного та республіканського значення (далі - територіальні органи) за додержанням і виконанням суб`єктами господарювання, міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та підприємствами, установами і організаціями, що належать до сфери їх управління, вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
17. Пунктом 3 розділу І Порядку №1337 визначено, що посадові особи ДСНС та її територіальних органів здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки шляхом проведення планових та позапланових перевірок стану додержання та виконання суб`єктами господарювання вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
18. Планові перевірки проводяться відповідно до планів перевірки, які щоквартально затверджуються ДСНС або її територіальними органами та оприлюднюються на їх офіційному веб-сайті до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому (пункт 1 розділу ІІ Порядку №1337).
19. Відповідно до пункту 2 розділу ІІ Порядку №1337 плани перевірок апарату ДСНС затверджуються Головою ДСНС або його заступником, до повноважень якого відповідно до розподілу обов`язків віднесено питання державного нагляду (контролю).
Плани перевірок, що здійснюються посадовими особами територіального органу ДСНС на території певної адміністративної одиниці, затверджуються керівником відповідного територіального органу або його заступником, до повноважень якого відповідно до розподілу обов`язків віднесено питання державного нагляду (контролю).
20. При цьому пунктом 6 розділу ІІ Порядку №1337 визначено, що відповідно до затвердженого у встановленому порядку плану перевірок для здійснення планової перевірки ДСНС України або її територіальними органами видається наказ про проведення перевірки.
21. Отже, вимоги Закону №887-V та Порядку №1337 не містять обов`язку затвердження відповідного плану безпосередньо наказом.
22. У справі, яка розглядається судом встановлено, що план перевірок додержання та виконання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту у ІV кварталі 2016 суб`єктами господарювання на об`єктах, що розташовані у м. Києві, затверджений 15.09.2016 заступником начальника Головного управління з державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Н.М. Козяр ГУ ДСНС, на якого наказом ГУ ДСНС від 15.11.2016 № 510 "Про проведення планових перевірок" було покладено контроль за його виконанням.
23. Водночас колегія суддів зазначає, що вимога про визнання протиправним та скасування наказу, яка заявлена як самостійний предмет позову, є неналежним способом захисту у цій справі, з огляду на таке.
24. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
25. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".