ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 1340/6258/18
адміністративне провадження № К/9901/28373/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Сокальської районної державної адміністрації Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року (суддя - Сподарик Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя - Святецький В.В., судді: Затолочний В.С., Шинкар Т.І.) у справі №1340/6258/18 за позовом ОСОБА_1 до голови Сокальської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сокальської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Сокальська РДА) "Про оголошення дисциплінарного стягнення" від 05 грудня 2018 року №183/03-07.
Позивачка вважає оскаржуване розпорядження Сокальська РДА безпідставним та протиправним оскільки за кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано одне дисциплінарне стягнення, натомість відповідачем вжито два дисциплінарних стягнення, при цьому, один із видів стягнення не входить до переліку дисциплінарних стягнень, передбачених частиною першою статті 66 Закону України "Про державну службу". На думку позивачки, зі змісту оспорюваного розпорядження не вбачається, за які саме конкретні дії чи бездіяльність до неї застосовано дисциплінарне стягнення та не конкретизовано, у чому саме полягає проступок вчинений державним службовцем. Позивачка наголошує на тому, що для визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку, відповідачем не проводилось службове розслідування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване розпорядження Сокальської РДА від 05 грудня 2018 року №183/03-07 не відповідає вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що є підставою для визнання його протиправним та скасування. Суд зазначав, що в оскаржуваному розпорядженні не конкретизовано за який дисциплінарний проступок, передбачено порушення позивачем статей 64, 65, 66 Закону України "Про державну службу". На переконання суду, висновок в оскаржуваному розпорядженні є необґрунтованим, зроблений без повного, всебічного і об`єктивного з`ясування обставин та без їх належної правової оцінки, оскільки, дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Суд першої інстанції зазначив про протиправність застосування двох видів дисциплінарного стягнення до позивача. Крім того акцентував, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірність прийнятого ним спірного розпорядження.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі Сокальська РДА, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі.
Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про застосування до позивача двох видів дисциплінарного стягнення: попередження про неповну службову відповідність та переведення з посади начальника на посаду спеціаліста, оскільки не врахували, що пункт 2 оскарженого розпорядження голови РДА від 5 грудня 2018 року №183/03-07 "Про оголошення дисциплінарного стягнення" був визнаний таким, що втратив чинність. Скаржник зауважив про помилковість висновків судів про недотримання Сокальською РДА процедури накладання на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення, оскільки проведення службового розслідування у даному випадку не є обов`язковим. Також судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що вина ОСОБА_1 у вчиненні дисциплінарного проступку підтверджується матеріалами Сокальської РДА: листи від 15 березня 2019 року №127/02-25, від 12 квітня 2019 року №209/02-25, що стосуються професійної діяльності ОСОБА_1 як державного службовця на посаді начальника відділу з питань культури, охорони культурної спадщини туризму та релігії за період її роботи, та не враховано прийнятий відносно позивачки обвинувальний акт у кримінальному провадженні від 16 березня 2019 року №1206140310000267. Ще відповідач звертає увагу на те, що позивачем порушено строк, протягом якого державний службовець може подати скаргу щодо накладення на нього дисциплінарного стягнення, посилаючись на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду у справі №1340/4375/18 від 12 грудня 2018 рок, як судову практику.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.
Рух касаційної скарги
Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Сокальська РДА звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою.
Верховний Суд ухвалою від 18 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 22 вересня 2020 року відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно розпорядження голови Сокальської РДА "Про призначення" від 26 жовтня 2015 року № 168/01-02 ОСОБА_1 призначена на посаду начальника відділу з питань культури, охорони культурної спадщини, туризму та релігій Сокальської РДА.
13 листопада 2018 року заступник голови Сокальської РДА ОСОБА_2 подав доповідну записку на ім`я голови Сокальської РДА в якій зазначав, що під час урочистого концерту, проведеного до Дня працівника культури і майстрів народного мистецтва 09 листопада 2018 року у народному домі м. Сокаль із вітальним словом та політичними гаслами виступив голова районної партії ВО "Батьківщина" ОСОБА_3, акцентуючи у виступі увагу щодо майбутньої передвиборчої компанії даної партії та презентації програми " ІНФОРМАЦІЯ_1 ".
Також, у листопаді 2018 року до Сокальської РДА надійшла заява від директора Сокальської дитячої школи мистецтв ім. В. Матюка, заступника директора цієї школи та голови профспілкового комітету, в якій вказується про запрошення позивачкою голови районної політичної партії ВО "Батьківщина" ОСОБА_3, який виступив з привітаннями та політичними гаслами, нагородив від імені фракції "Батьківщина" керівників закладів культури та ОСОБА_1, що сприйнято авторами цієї заяви, як надання політичних преференцій одній із політичних партій.
ОСОБА_1 надала голові Сокальської РДА ОСОБА_4 лист-відповідь за вих. № 618/01-24 у якому повідомила, що ОСОБА_3 є депутатом Сокальської районної ради Львівської області та до заходів, які відбувались 09 листопада 2018 року у приміщенні Сокальського районного народного дому, нею запрошений не був і його виступ не був запланований програмою до Дня працівників культури та аматорів народного мистецтва.
Розпорядженням голови Сокальської РДА від 16 листопада 2018 року № 169/03-07 на підставі доповідної записки заступника голови Сокальської РДА стосовно ОСОБА_1 відкрито дисциплінарне провадження.
Також 20 листопада 2018 року надійшов лист департаменту з питань культури, національностей та релігій Львівської ОДА за вих. № 07/1909 у якому зазначалось, зокрема, що зобов`язання школи погоджувати проекти нормативно-правових актів, надавати проекти наказів, інших документів на резолюцію юрисконсульту відділу (як вказано в наказі відділу з питань культури, охорони культурної спадщини, туризму та релігій Сокальської РДА) суперечить положенням статуту школи та абзацу 2 частини першої статті 26 Закону України "Про освіту". Також вказувалось, що зобов`язання директора надавати пропозиції розподілу педагогічного навантаження суперечить статуту школи та статті 22 Закону України "Про позашкільну освіту", яким передбачено, що розподіл педагогічного навантаження у закладі позашкільної освіти здійснюється його керівником. Крім того, зазначалось, що відмова відділу з питань культури, національностей та релігій Сокальської РДА передати директору школи трудові книжки, на думку департаменту, є незаконною, оскільки згідно з законодавством та статутом школи директор школи в розумінні Кодексу законів про працю України є представником власника (засновника).
03 грудня 2018 року за № 181/03-07 розпорядженням голови Сокальської РДА внесені зміни до розпорядження № 169/03-07 "Про відкриття дисциплінарного провадження", шляхом викладення його у новій редакції, відповідно до якої дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ зобов`язано відкрити дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 з 16 листопада 2018 року та відкрити відносно неї службове розслідування з 03 грудня 2018 року, які об`єднані в одну дисциплінарну справу.
Цього ж дня ОСОБА_1 листом за № 655/01-24 повідомила Сокальську РДА, що директор Сокальської дитячої школи мистецтв ім. В. Матюка ОСОБА_5 призначена на посаду наказом цього відділу № 11/02-03 від 25 квітня 2016 року і, продовжує працювати на цій посаді, у зв`язку з чим відповідальність за організацію ведення обліку, зберігання і видачу її трудової книжки несе начальник цього відділу та, відповідно, й відсутні підстави для передачі трудової книжки з відділу.
Згідно протоколу засідання комісії Сокальської РДА з розгляду дисциплінарних справ № 3 від 03 грудня 2018 року дисциплінарною комісією щодо розгляду доповідної записки від 13 листопада 2018 року та заяви працівників культури від 14 листопада 2018 року враховано пункт 8 статті 65 Закону України "Про державну службу" та визначено "невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця", а щодо розгляду листа департаменту з питань культури, національностей та релігій Львівської обласної державної адміністрації від 20 листопада 2018 року за № 07/1909 враховано пункт 5 статті 65 Закону України "Про державну службу" - "невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їх повноважень".
З урахуванням пунктів 5 та 8 статті 65 Закону України "Про державну службу" та наведених вище фактів дисциплінарна комісія Сокальської РДА з розгляду дисциплінарних справ підготувала подання, у якому вирішила попередити ОСОБА_1 як начальника відділу з питань культури, охорони культурної спадщини, туризму та релігій Сокальської районної державної адміністрації про неповну службову відповідність.
05 грудня 2018 року голова Сокальської РДА на вказаному поданні від 04 грудня 2018 року дав письмову вказівку О. Шутовській підготувати розпорядження на переведення ОСОБА_1 на вільну вакантну посаду.
Цього ж дня голова Сокальської РДА виніс розпорядження за № 183/03-07 "Про оголошення дисциплінарного стягнення", яке прийняте відповідно до статей 64, 65, 66 Закону України "Про державну службу", доповідної записки заступника голови Сокальської РДА М. Поліщука від 14 листопада 2018 року та листа департаменту з питань культури, національностей та релігій Львівської обласної державної адміністрації від 20 листопада 2018 року за № 07/1909.
Згідно пункту першого цього розпорядження ОСОБА_1 попереджена про неповну службову відповідність, згідно пунктом другим - переведена з посади начальника відділу з питань культури, охорони культурної спадщини, туризму та релігій Сокальської РДА на посаду спеціаліста сектору прийняття рішень відділу соціальних допомог та компенсацій Управління соціального захисту населення Сокальської РДА.
Не погоджуючись з даним розпорядження, позивачка звернулась до суду з указаним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
Згідно з пунктом 2 Прикінцеві та перехідні положення Закону №460-ІХ касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус державних службовців, підстави та порядок притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, а також її види передбачені Законом України "Про державну службу" №889-VІІІ (далі - Закон №889-VІІІ).
Відповідно до статті 5 Закону №889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Статтею 64 Закону №889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за який до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
За приписами частини другої статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Згідно із частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Частиною сьомою статті 66 Закону №889-VIII застережено, що за кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
Відповідно до частин першої - третьої статті 67 Закону №889-VІІІ дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
Обставинами, що пом`якшують відповідальність державного службовця, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; 3) високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород; 4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.
Під час застосування дисциплінарного стягнення можуть враховуватися також інші, не зазначені у частині другій цієї статті обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця.
Відповідно до статті 69 Закону №889-VІІІ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії повинна бути включена щонайменше одна особа, яка має юридичну освіту не нижче другого (магістерського) рівня та досвід роботи за фахом. Засідання дисциплінарної комісії є правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин її членів. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Згідно із частиною першою статті 74 Закону №889-VІІІ дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.