ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 825/3402/14
адміністративне провадження № К/9901/11341/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (головуючий суддя - Житняк Л.О., судді: Непочатих В.О., Соломко І.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року (головуючий суддя - Степанюк А.Г., судді: Губська Л.В., Епель О.В.) у справі № 825/3402/14 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання незаконним звільнення, скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Генеральної прокуратури України, у якому просив:
- визнати незаконним його звільнення з посади заступника прокурора Чернігівської області у зв`язку з припиненням трудового договору за пунктом 72 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);
- скасувати наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1487к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Чернігівської області;
- поновити на посаді заступника прокурора Чернігівської області;
- стягнути з відповідача на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що при вирішенні питання про його звільнення із займаної посади відповідач повинен був керуватись нормами Конституції України, які є нормами прямої дії, та не керуватись нормами Закону України "Про очищення влади", які обмежують та звужують обсяг гарантованих Конституцією України прав і свобод громадянина, а саме: право на працю, з урахуванням рівності конституційних прав і свобод, а також відсутності привілеїв чи обмежень. У позовній заяві також наголошено, що позивача звільнено з посади лише за формальними ознаками, у силу зайняття ним посади у певний період часу. Позивач стверджував, що не сприяв "узурпації влади" колишнім Президентом України ОСОБА_2 або порушенням прав людини. Також позивач вважає, що він не може нести відповідальність у вигляді заборони, встановленої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", на підставі самого лише факту зайняття ним посади заступника прокурора Чернігівської області, що саме по собі не містить (і не може містити) складу жодного правопорушення. За таких обставин позивач вважає оспорюваний наказ протиправним, таким, що підлягає скасуванню, а також наявні підстави для поновлення його на займаній посаді та відшкодування втраченої заробітної плати.
Відповідач позов не визнав, подав письмові заперечення проти позову, в якому стверджував, що звільнення позивача відбулося відповідно до вимог Закону України "Про очищення влади" з дотриманням необхідної процедури звільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 23 жовтня 2014 року № 1487к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Чернігівської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Чернігівської області з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 1 169 054,45 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Звернуто до негайного виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді заступника прокурора Чернігівської області та в частині стягнення з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць - 20 014,94 грн.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що передумовою застосування до ОСОБА_1 положень Закону України "Про очищення влади" було встановлення відповідачем його особистої участі та доведення вини у вчиненні правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_2, підриву основ національної безпеки, оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. За відсутності відповідних доказів звільнення позивача відбувалося з порушенням норм прямої дії Конституції України, якими передбачено виключно індивідуальну відповідальність осіб.
Відмовляючи у задоволенні іншої частини позовних вимог, суд зазначив, що визнання незаконним звільнення позивача знаходить своє відображення у вимозі про визнання протиправним та скасування наказу, а відтак окремого окреслення не потребує.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, сторони оскаржили його в апеляційному порядку.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 березня 2020 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та Офісу генерального прокурора задовольнив частково. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року скасував в частині задоволених позовних вимог до Генеральної прокуратури України про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та в частині звернення до негайного виконання стягнення з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць 20 014,94 грн. Прийняв у вказаній частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції про наявність правових підстав для скасування наказу про звільнення позивача із займаної посади та необхідність поновлення останнього на посаді заступника прокурора Чернігівської області, водночас, дійшов висновку про необхідність відмови у задоволенні позову в частині позовних вимог про стягнення середнього заробітку з тих підстав, що він заявлений до неналежного відповідача. Суд вказав, що належним відповідачем щодо позовних вимог про стягнення на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу є прокуратура Чернігівської області, а не Генеральна прокуратура України. За такої умови суд другої інстанції наголосив на тому, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте вже до належного відповідача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушенням норм процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення в цій частині та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтуванні вимог касаційної скарги посилається на помилковість висновків суду першої та апеляційної інстанції, оскільки Законом України "Про очищення влади" не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені частиною першою статті 3 цього Закону, на виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади". Для вирішення питання про їх звільнення на підставі пункту 72 частини першої статті 36 КЗпП України, Законом України "Про очищення влади" не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, перевірка з метою встановлення зазначених обставин уповноваженим підрозділом Генеральної прокуратури України не проводилася.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними Офісом Генерального прокурора в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову відносно його звільнення, просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а позовні вимоги про стягнення заробітної плати за вимушений прогул задовольнити у повному обсязі у розмірі 2 439 543,69 гривен.
Рух касаційної скарги
Не погоджуючись із вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою.
Верховний Суд ухвалою від 27 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 22 вересня 2020 року відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Генерального прокурора України від 19 грудня 2002 року № 1347 старшого радника юстиції ОСОБА_1 на підставі статей 15, 16 Закону України "Про прокуратуру" призначено на посаду заступника прокурора Чернігівської області.
Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1487к позивача на підставі статей 15, 16 Закону України "Про прокурату" згідно вимог пункту 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону України "Про очищення влади" звільнено з посади заступника прокурора Чернігівської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті КЗпП України з увільненням від обов`язків члена колегії прокуратури цієї області. Підставою для прийняття оскаржуваного наказу слугувало те, що ОСОБА_1 сукупно більше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав посаду, що визначена пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", наслідком чого є його звільнення згідно з вимогами пункту 2 Прикінцевих і перехідних положень вказаного Закону відповідно до пункту 72 статті 36 КЗпП України.
Позивач, вважаючи наказ про його звільнення протиправним й таким, що суперечить змісту та вимогам Закону України "Про очищення влади", Закону України "Про прокуратуру", трудовому законодавству України, Конституції України та вимогам європейського законодавства, імплементованого та ратифікованого в Україні, звернувся з цим позовом до адміністративного суду.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи, керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
За правилами частин третьої та п`ятої статті 7 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.
За приписами статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
Статтею 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Частиною другою статті 61 Конституції України встановлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі також - Закон № 1682-VII), яким передбачені наступні положення.
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
Відповідно до частини 5 статті 1 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною 3 або 4 цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.
Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина 8 статті 1 Закону № 1682-VII).
Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
Відповідно до пункту сьомого частини першої вказаної статті заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.
Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Підпунктом 1 пункту 2 розділу Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про очищення влади" визначено, що впродовж 10 днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.