ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 369/7293/16-а
адміністративне провадження № К/9901/43320/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши попередній розгляд справи за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Національний науковий центр "Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України", Національна академія аграрних наук України, Києво-Святошинська районна державна адміністрація Київської області, Київська обласна державна адміністрація, про визнання нечинним та скасування рішення сільської ради, за касаційною скаргою Державного підприємства "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області у складі судді Дубас Т.В. від 24.01.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Мєзєнцева Є.І., Шелест С.Б. від 27.03.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2016 року Державне підприємство "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інститут землеробства НААН" (далі - ДП "ДГ "Чабани", позивач) звернулося з позовом до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Сільрада, відповідач), треті особи: Національний науковий центр "Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України", Національна академія аграрних наук України, Києво-Святошинська районна державна адміністрація Київської області, Київська обласна державна адміністрація у якому просило визнати нечинним та скасувати рішення Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області сорок п`ятої сесії VI скликання від 23.10.2015 №1 "Про затвердження генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району Київської області" (далі - спірне рішення).
2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви зазначалось, що спірним рішенням відповідача була затверджена містобудівна документація з включенням до Генерального плану села Гатне (землі громадської забудови; далі - Генеральний план) земельної ділянки розміром 330,92 га землі для проведення науково-дослідних робіт державної форми власності, що розташована єдиним масивом за населеним пунктом села Гатне й знаходиться в постійному користуванні позивача, а тому, на його переконання, не може бути передана до комунальної власності.
3. Позивач вказував також і на те, що в порушення статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) Гатненською сільською радою не були враховані інтересів держави та позивача, як землекористувача, та не було дотримано принципу забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
4. При цьому, як наголошувалось у позовній заяві, відповідачем не було дотримано та грубо порушено правила передачі до комунальної власності земель державної власності які встановлені статтями 83, 84, 117, 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), зокрема, не враховано, що земельні ділянки державної власності, які перебувають в постійному користуванні державних підприємств, установ, організацій, не можуть передаватись у комунальну власність.
5. Окрім того, позивач наводив аргументи про те, що Генеральний план був затверджений з порушенням вимог законодавства щодо порядку проведення громадських слухань, без узгодження проекту містобудівної документації (Генерального плану) з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, без погодження та затвердження проекту містобудівної документації архітектурно - містобудівною радою при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації, без звернення до Київської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану населеного пункту та належного його погодження, а детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, не розглядався і не затверджувався Києво-Святошинською районною державною адміністрацією, що є грубим порушенням містобудівного та земельного законодавства України, у зв`язку з чим, затверджена технічна містобудівна документація (Генеральний план) не відповідає та не може відповідати вимогам законодавства, а рішення про його затвердження, прийняте Гатненською сільською радою, є не обґрунтованим, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), прийняте упереджено, недобросовісно, нерозсудливо, без дотримання принципу рівності перед законом, не пропорційно, без дотримання необхідного балансу мін будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, досягнення яких спрямоване це рішення (дія), без урахування права особи на участі особи у процесі прийняття рішення, а тому, на думку позивача, дане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 24.01.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем через засоби масової інформації своєчасно та належним чином було оприлюднено інформацію про розроблення містобудівної документації "Генерального плану с. Гатне", та про проведення громадських слухань.
8. Також, суди попередніх інстанцій, з урахуванням наявних у справі матеріалів, дійшли висновку про те, що відповідачем було виконано в повній мірі приписи статті 17 Закону №3038-VI, що підтверджується відповідним протоколом громадських слухань з обговорення Генерального плану розвитку села Гатне та протоколом засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації.
9. Суди, окрім іншого, в оскаржуваних судових рішеннях зазначали, що встановлені по даній справі факти свідчать про відповідність дій Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області при прийнятті спірного рішення нормам діючого законодавства, оскільки воно ухвалено відповідно до законодавчо встановленої процедури, а сільська рада не вийшла за межі наданих їй повноважень, визначених статтею 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), не порушила вимоги ЗК України, тобто діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як це передбачено статтею 19 Основного Закону України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, позивачем подано касаційну скаргу в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Державне підприємство "Дослідне господарство "Чабани" Національного наукового центру "Інституту землеробства Національної академії аграрних наук України" у відповідності до пункту 1.3. Статуту (із змінами затвердженими 27.10.2010), є безпосередньо підпорядковане Національному науковому центру "Інституту землеробства Національної академії аграрних наук України".
12. Згідно Державного акту на право постійного користування землею (І-КВ №001207 від 30.12.2003) дослідне господарство "Чабани" Інституту землеробства УААН є постійним землекористувачем земельної ділянки площею 330,92 га. Землю надано у постійне користування для проведення науково-дослідних робіт.
13. 27.11.2015 Національною академією наук України був виданий наказ за №157 про реорганізацію ДП ДГ "Чабани" ННЦ "Інституту землеробства НААН" шляхом приєднання його до ННЦ "Інституту землеробства НААН".
14. Згідно Статуту ННЦ "Інституту землеробства НААН" інститут є головною державною науковою установою в Україні з питань землеробства.
15. Гатненською сільською радою прийнято рішення від 22.06.2006 №5 "Про початок робіт по коригуванню генерального плану розвитку с. Гатне на 2006-2026 роки та затвердження її положення".
16. Також, Гатненською сільською радою прийнято рішення від 22.06.2006 №5/1 "Про коригування генерального плану розвитку с. Гатне на 2006-2026 роки та затвердження її положення".
17. Згідно протоколу №2 від 05.05.2011 громадських слухань з обговорення Генерального плану розвитку села Гатне, вбачається що громадські слухання були запрошені повнолітні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 року; юридичні особи, приватні підприємці, приміщення яких розташовані на території, щодо якої розробляється генеральний план розвитку на період 2006-2026 року, в особі їх повноважних представників; власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо яких розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 роки. Представники громадських організацій та органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на територію, щодо якої розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 року. Посадові особи Гатненського сільвиконкому; депутати Гатненської сільської ради, депутати районної ради.
18. Суди встановили й те, що у місцевому засобі масової інформації - газеті "Новий день" від 30.04.2011 №18 (8974) викладено наступу інформацію: " 5 травня 2011 року о 10-00 год. в приміщенні Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області за адресою: с. Гатне, вул. Київська, 138 відбудуться громадські слухання та обговорення проекту генерального плану с. Гатне на період 2006-2026 року."
19. В подальшому, 09.10.2015 відбулось засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області державної адміністрації, на якій розглядалось питання стосовно Генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району, за результатами якого було включено до протоколу пропозиції і рекомендації.
20. 23.10.2015 Гатненською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області прийнято рішення №1 "Про затвердження Генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району Київської області", яким було затверджено містобудівну документацію "Генеральний план села Гатне Києво-Святошинського району Київської області" існуючою площею села 691,8 га та проектною площею села 1188,2 га.
21. В газеті "Новий день" №46 (9213) від 21.11.2015 було опубліковано проектний план Генерального плану с. Гатне Києво-Святошинського району Київської області.
22. 20.05.2016 Гатненською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області прийнято рішення №5 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гатне Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області", яким було погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гатне на площу 1188,2129 га. Погоджено включення в межі села Гатне Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області земельної ділянки площею 496,4129 га.
23. Розпорядженням голови Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 03.06.2016 №394, погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Гатне на території Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яким передбачено встановлення загальної площі села Гатне 1188,2119 га, відповідно до розробленого та затвердженого генерального плану села Гатне.
24. Рішенням від 09.06.2016 Києво-Святошинська районна рада сьомого скликання своїм затвердила проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Гатне на території Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яким передбачено встановлення загальної площі села Гатне 1188,2129 га, відповідно до розробленого та затвердженого генерального плану села Гатне.
25. Відповідно до листа Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 01.08.2016 №8-28-0.13-12803/2-16 на підставі рішення Києво-Святошинської районної ради 7-го скликання від 09.06.2016 №13-10-VІІ "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення села Гатне Києво-Святошинського району Київської області" встановлено площу населеного пункту - 1188,21 га, з них - 245,98 га земель, перебувають в користування Національної академії аграрних наук України.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, не врахували, не взяли до уваги та проігнорували викладені стороною позивача доводи, докази і твердження, а також вимоги законодавства, не надали їм належної правової оцінки.
27. Мотиви касаційної скарги містять аргументи про те, що Генеральний план розроблено відповідачем з порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема, в частині проведення громадських слухань, а також норм земельного і містобудівного законодавства, за відсутності належного звернення до Київської облдержадміністрації щодо визначення державних інтересів, погодження із цим органом проекту Генерального плану.
28. У касаційній скарзі наведено доводи й про те, що Генеральний план не було узгоджено із органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси суміжних територіальних громад, і проект цього акта містобудівної документації не було погоджено і затверджено архітектурно-містобудівною радою при департаменті містобудуванні та архітектури Київської ОДА, а детальний план території, яка розташована за межами села, не розглядався і не затверджувався цим органом.
29. Скаржник наголошує й на тому, що внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення, позивач, як на даний час, так і в майбутньому, позбавляється можливості використовувати належні йому на праві постійного користування землі за їх цільовим призначенням, оскільки такі землі у перспективі будуть використані під забудову населеного пункту, а Генеральний план може слугувати підставою для їх вилучення для суспільних потреб.
30. Окрім цього, позивач вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки факту порушення відповідачем, при прийнятті спірного рішення, вимог пункту 13 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок №555), оскільки у погоджувальну комісію не були запрошені, зокрема, науковці з Інституту землеробства, представники органу у сфері земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування і архітектури, охорони культурної спадщини тощо. Це, на думку скаржника, свідчить про формальний підхід при створенні погоджувальної комісії, яка, до того ж, не проводила процедури розгляду пропозицій громадськості.
31. ДП "ДГ "Чабани" у своїй касаційній скарзі звертає увагу й на те, що відповідно до Генерального плану, затвердженого спірним рішенням, землі, які перебувають у користуванні позивача, віднесено до земель громадської забудови, що, на переконання останнього, позбавляє можливості їх використання в цілях, передбачених статутом Підприємства.
32. Спираючись на вищевикладені аргументи, позивач зазначає, що Сільрада, ухвалюючи спірне рішення, позбавила скаржника можливості взяти участь у громадському обговоренні проекту Генерального плану, висловити свої пропозиції та зауваження, і це, як наслідок, призвело до неврахування інтересів Підприємства і державних інтересів, оскільки, ДП "ДГ "Чабани", здійснюючи повноваження з управління об`єктами майнового комплексу НААН України відповідно до статті 4 Закону України від 07.02.2002 №3065-III "Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу", забезпечують реалізацію прав держави як власника цих об`єктів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. За визначенням, яке міститься у пункті 2 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
35. Як установлено частиною першою статті 17 Закону №3038-VI Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
36. Абзацом другим частини першої цієї ж статті визначено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
37. Частинами шостою-десятою статті 17 Закону №3038-VI також визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:
1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;
2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;
3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;
5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;
6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.
38. Такі приписи Закону №3038-VI перекликаються із положеннями частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, пунктом 42 якої встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
39. За правилами частини першої, абзацу другого частини другої статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
40. Згідно з приписами частин третьої-дев`ятої вищевказаної статті Закону №3038-VI сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати, зокрема, власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.
Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).
41. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
42. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України (частина одинадцята статті 21 Закону №3038-VI).
43. На виконання вказаної вище правової норми Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок №555, який, згідно з його пунктом 1, визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).
44. Пунктом 3 Порядку передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забезпечують:
оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;