ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
16 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 821/1524/17
Провадження № 11-1040апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 821/1524/17 за позовом Міністерства оборони України до Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії № 3, Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, третя особа - ОСОБА_1, про визнання незаконними та скасування постанови і рішення
за касаційною скаргою Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України та ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (у складі колегії суддів Стас Л. В., Турецької І. О., Косцової І. П.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У жовтні 2017 року Міністерство оборони України звернулося до суду з позовом, у якому просило:
- визнати незаконною та скасувати постанову Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України (далі - ЦВЛК) щодо встановлення причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв від 30 березня 2016 року № 1377, якою встановлено, що "МВТ, вогнепальне осколкове поранення шиї (1968 року) рядового у відставці ОСОБА_1, 1947 року народження, ...так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії";
- визнати протиправним та скасувати рішення, прийняте Херсонською міською медико-соціальною експертною комісією № 3 (далі - Херсонська міська МСЕК № 3), у тій частині, якою встановлена причина інвалідності ОСОБА_1, яка зазначена в графі 9 довідки до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серії 12 ААА № 281921, а саме що "травма, поранення та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби в країнах, де велися бойові дії".
2.Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення Херсонської міської МСЕК № 3 та постанова ЦВЛК від 30 березня 2016 року № 1377 у частині встановлення причинно-наслідкового зв`язку поранення, захворювання та інвалідності ОСОБА_1 з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії, є неправомірними та безпідставними, оскільки прийняті без наявності необхідних і належних документів, які б підтверджували факт отримання третьою особою поранення (контузії), травми та її причинний зв`язок з виконанням військової служби, а також з порушенням Херсонською міською МСЕК № 3 установленої законодавством процедури проведення медико-соціальної експертизи.
3. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року позовні вимоги залишено без задоволення.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції, позов задоволено.
5. Не погодившись із зазначеним рішенням суду апеляційної інстанції, ЦВЛК звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просила постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року скасувати, у задоволенні позову відмовити та залишити його без розгляду.
6.Відповідно до заяви від 08 травня 2018 року до касаційної скарги приєдналась третя особа - ОСОБА_1 .
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 червня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що позивач оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
10. 02 січня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Міністерства оборони України, у якому позивач зауважив, що спір у цій справі виник виключно з правовідносин, пов`язаних із встановленням причини інвалідності (встановлено Херсонською міською МСЕК) та визначенням причинного зв`язку "поранення" (встановлено ЦВЛК) конкретної особи - ОСОБА_1
Міністерство оборони України є суб`єктом спірних правовідносин, у яких буде застосовано оскаржувані рішення, а тому має право оскаржити їх до суду.
Крім того, Міністерство оборони України зазначає, що рішення медико-соціальних експертних комісій спрямовані на забезпечення реалізації державної політики у сфері реабілітації інвалідів, створення правових, економічних, політичних, соціально-побутових і соціально-психологічних умов для задоволення їхніх потреб у відновленні здоров`я, матеріальному забезпеченні, посильній трудовій та громадській діяльності, а тому вони мають публічний характер та підлягають оскарженню саме в порядку адміністративного судочинства.
Фактичні обставини
11. Суди попередніх інстанцій установили, що згідно з посвідченням серії НОМЕР_1, виданим Херсонським об`єднаним військовим комісаріатом 21 вересня 2006 року, ОСОБА_1 є колишнім військовослужбовцем та учасником бойових дій.
12. Згідно з довідкою Херсонського об`єднаного міського військового комісаріату Міністерства оброни України від 04 червня 2003 року № 1369 ОСОБА_1 проходив службу у в/ч пп 20624 та брав участь у бойових діях на території Чехословаччини з 21 серпня по 22 жовтня 1968 року. Зазначена довідка видана на підставі архівної довідки Центрального архіву Міністерства оборони від 28 вересня 1994 року.
13.Протоком засідання ЦВЛК № 1377 від 30 березня 2016 року встановлено, що травма, поранення та захворювання, які отримав ОСОБА_1, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії.
14. Рішенням Херсонської міської МСЕК від 27 квітня 2016 року встановлено ОСОБА_1 ІІІ групу інвалідності та визначено її причину як "травма, поранення та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії", про що складено акт огляду медико-соціальною експертною комісією від 27 квітня 2016 року № 378/3 та видано довідку до акта серії 12 ААА № 281921.
15. Згідно з актом огляду медико-соціальною експертною комісією від 27 квітня 2016 року № 378/3 експертне рішення було прийняте на підставі таких документів: витягу з протоколу засідання ЦВЛК щодо встановлення причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв № 1377 від 30 березня 2016 року; висновку спеціаліста в галузі судово-медичної експертизи Херсонського міського бюро судово-медичної експертизи від 25 березня 2016 року № 396; виписки з медичної карти стаціонарного хворого № 1294 від 20 березня 2016 року, епікризів № 00147 від 30 січня 2016 року та № 10371 від 20 червня 2015 року.
16.Вважаючи такі висновки Херсонської міської МСЕК № 3 та ЦВЛК протиправними, Міністерство оборони України звернулося до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
17. Залишаючи позовні вимоги без задоволення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення ЦВЛК та Херсонської міської МСЕК № 3 прийняті правомірно, без порушення вимог чинного законодавства, а тому скасуванню не підлягають.
18. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що документи, які підтверджують достовірність факту отримання ОСОБА_1 поранення (захворювання) саме при виконанні службових обов`язків, у матеріалах справи відсутні.
Суд апеляційної інстанції зауважив, що оскаржуваний позивачем витяг з протоколу № 1377 від 30 березня 2016 року засідання ЦВЛК прийнятий без установлення причинного зв`язку отримання зазначених захворювань та поранень під час виконання обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії, чи при інших обставинах.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
19. У касаційній скарзі скаржник, серед іншого, зазначає, що ЦВЛК не має статусу юридичної особи, що, своєю чергою, свідчить про відсутність адміністративної процесуальної правосуб`єктності згідно з вимогами статті 43 КАС України, тобто комісія не є суб`єктом владних повноважень.
Також ЦВЛК зазначає, що справа підлягала закриттю на підставі статті 157 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року), оскільки предметом її розгляду є саме немайнові права ОСОБА_1 згідно зі статтею 269 Цивільного кодексу України, а тому її необхідно було розглядати в порядку цивільного судочинства.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
20. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
Щодо юрисдикції
21. У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
22. За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності й спеціалізації та визначається законом.
23. За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
24. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
25.Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
26. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
27. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України).
28. Як свідчать матеріали справи та зміст позовних вимог, предметом перевірки в цій справі є рішення ЦВЛК та Херсонської міської МСЕК № 3 щодо встановлення факту отримання третьою особою ( ОСОБА_1 ) поранення (захворювання) саме під час перебування на фронті або з виконанням ним інших обов`язків військової служби, яке є наслідком встановлення цій особі інвалідності.
Велика Палата Верховного Суду вважає доцільним у контексті вирішення питання щодо юрисдикційної належності цього спору дослідити правовий статус ЦВЛК та Херсонської міської МСЕК № 3.
29. Відповідно до статті 2 Закону України від 21 березня 1991 року № 875-XII "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні" інвалідом є особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов`язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист.
29.1. Інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (стаття 3 зазначеного Закону).
29.2. Згідно зі статтею 7 Закону України від 06 жовтня 2005 року № 2961-IV "Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні"медико-соціальна експертиза повнолітніх осіб проводиться медико-соціальними експертними комісіями.
29.3. Залежно від ступеня стійкого розладу функцій організму, зумовленого захворюванням, травмою (її наслідками) або вродженими вадами, та можливого обмеження життєдіяльності при взаємодії із зовнішнім середовищем внаслідок втрати здоров`я особі, визнаній інвалідом, встановлюється перша, друга чи третя група інвалідності. Також визначається причина інвалідності та час її настання.
29.4. Проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації, визначає Положення про медико-соціальну експертизу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317 "Питання медико-соціальної експертизи".
29.5. Згідно з пунктом 3 цього Положення медико-соціальна експертиза проводиться особам, що звертаються для встановлення інвалідності, за направленням лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я після проведення діагностичних, лікувальних і реабілітаційних заходів за наявності відомостей, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
29.6. Медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії, з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров`я при Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.
Комісії перебувають у віданні Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ) і утворюються за таким територіальним принципом: Кримська республіканська; обласні; центральні міські у містах Києві та Севастополі; міські, міжрайонні, районні (пункт 4 зазначеного Положення).
29.7. Відповідно до пункту 6 Положення про медико-соціальну експертизу висновки комісії, реабілітаційні заходи, визначені в індивідуальній програмі реабілітації особи з інвалідністю, обов`язкові для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, реабілітаційними підприємствами, установами та організаціями, у яких працює або перебуває особа з інвалідністю, незалежно від їх відомчої підпорядкованості, типу і форми власності.
29.8. Комісія складається з представників МОЗ, Міністерства соціальної політики України, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, а також військово-медичної служби Служби безпеки України (далі - СБУ) та військово-медичного підрозділу Служби зовнішньої розвідки України у разі розгляду медичних справ стосовно потерпілих на виробництві чи пенсіонерів з числа військовослужбовців СБУ або Служби зовнішньої розвідки України. У проведенні медико-соціальної експертизи беруть участь також представники Пенсійного фонду України, органів державної служби зайнятості і в разі потреби - працівники науково-педагогічної та соціальної сфери (пункт 10 зазначеного Положення).
29.9. Згідно з пунктом 23 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317 "Питання медико-соціальної експертизи", у разі незгоди з рішенням районної, міжрайонної, міської комісії хворий, потерпілий від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання або інвалід має право подати протягом місяця після одержання висновку комісії письмову заяву до Кримської республіканської, обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій або до комісії, у якій він проходив огляд, чи до відповідного управління охорони здоров`я. Комісія, що проводила огляд, або управління охорони здоров`я надсилає у триденний строк після надходження відповідного запиту всі наявні документи на розгляд Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії, яка протягом місяця з дня подання зазначених документів проводить повторний огляд заявника і приймає відповідне рішення.
29.10. Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ, яке за наявності фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу доручає Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення, а також вживає інших заходів впливу для забезпечення дотримання законодавства під час проведення медико-соціальної експертизи. В особливо складних випадках Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ, Кримська республіканська, обласна, центральна міська комісія та МОЗ можуть направляти осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, для проведення медико-соціального експертного обстеження до клініки Українського державного науково-дослідного інституту медико-соціальних проблем інвалідності (м. Дніпропетровськ) та Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця). Після обстеження зазначені науково-дослідні установи складають консультативні висновки, які для комісії мають рекомендаційний характер (пункт 24 зазначеного Положення).
29.11. Відповідно до пункту 25 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності рішення комісії може бути оскаржене до суду в установленому законодавством порядку.
30. Щодо правового статусу ЦВЛК необхідно зазначити таке.