ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 804/3108/16
адміністративне провадження № К/9901/38432/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 804/3108/16
за позовом публічного акціонерного товариства "АрселорМіттал Кривий Ріг"
до Головного управління Державної служби з питань праці у Дніпропетровській області
про скасування пункту припису
за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства "АрселорМіттал Кривий Ріг"
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю., Семененка Я.В. від 2 березня 2017 року,
У С Т А Н О В И В :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року публічне акціонерне товариство "АрселорМіттал Кривий Ріг" (далі - ТОВ "АрселорМіттал Кривий Ріг", позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби з питань праці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, відповідач), в якому (з урахуванням уточнень позовних вимог) просило визнати неправомірним та скасувати пункт 1 припису Головного управління Державної служби з питань праці у Дніпропетровській області № 2/3.4-1 від 22 квітня 2016 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" не погоджується з висновками, викладеними в акті перевірки, щодо встановлення порушень товариством діючого законодавства України, яке регламентує ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, вважає їх безпідставними, у зв`язку з чим припис, виданий на усунення порушення, на думку позивача, підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що проєктом заходів охорони селища Жуківка передбачено необхідність збереження домоволодінь (будівель) селища в зоні зсуву на період досягнення допустимих деформацій. Проте, на цей час не вбачається досягнення в районі селища деформацій допустимих (критичних) величин, оскільки зафіксована відносна сумарна горизонтальна деформація у зоні зсуву є меншою від допустимої величини, передбаченої Проєктом заходів охорони селища Жуківка. При цьому судом першої інстанції відхилені посилання відповідача на те, що неодноразово надходили офіційні звернення мешканців селища Жуківка щодо негативного впливу підземних гірничих робіт.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2017 року апеляційну скаргу ГУ Держпраці у Дніпропетровській області задоволено, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Ухвалюючи рішення про задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висуваючи позивачу вимогу про усунення у термін до 1 червня 2016 року виявлені порушення щодо невиконання Проєкту заходів в частині збереження домобудівель в зоні зрушення завдяки проведенню поточного ремонту до періоду досягнення допустимих деформацій земної поверхні, відповідач діяв на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 3 серпня 2016 року.
ІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що позивачем допущено порушення пункту 1.4 розділу 1 Правил охорони будівель та природних об`єктів від шкідливого впливу підземних гірничих робіт в Криворізькому залізорудному басейні (ВНДМІ, 1975 року) є хибними, оскільки не відповідають фактичним обставинам справи. Зазначає, що у силу вимог розділу 7 "Міри охорони села Жуківка" обов`язковою передумовою та єдиною підставою для проведення ремонтних робіт домобудівель селища Жуківка є наявність деформацій земної поверхні як результату здійснення гірничих робіт Шахтоуправління з підземного видобутку руди (на правах шахт) гірничого департаменту ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг". Зазначає, що оскільки позивач до листопада 2014 року не здійснював гірничі роботи в тій частині, що має вплив на селище Жуківка, то, на думку скаржника, це позбавляє необхідності проведення обстеження та ремонту будинків селища Жуківка.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки тому, що відповідно до пункту 8 "Міри охорони села Жуківка" планування ремонтних робіт здійснюється на основі прогнозів деформації земної поверхні, здійснених спеціалізованими організаціями. Зазначає, що у матеріалах справи наявні документи, які підтверджують відсутність шкідливого впливу виробничої діяльності позивача на земну поверхню і домоволодіння селища Жуківка у 2013- 2015 роках, яким судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки.
Від ГУ Держпраці у Дніпропетровській області надійшли заперечення на касаційну скаргу ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг", в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим на підставі повного та всебічного дослідження обставин справи, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
III. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 18 квітня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 804/3108/16, витребувано матеріали справи, надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 804/3108/16 за касаційною скаргою ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" суддею-доповідачем Берназюком Я.О. та призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 15 вересня 2020 року.
IV. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" здійснює виробничу діяльність з видобутку руди підземним способом на підставі спеціального дозволу на користування надрами № 4451 від 23 жовтня 2007 року (наказ Державної служби геології та надр України № 454 від 24 вересня 2012 року) та відповідно до проєкту: "Розкриття і розробка горизонту 1135 м шахти ім. Артема" (ДП ДІП ПГП "Кривбаспроект", 2007 року), що пройшов відповідну державну експертизу.
ГУ Держпраці у Дніпропетровській області відповідно до звернення голови громади с. Жуківка від 26 січня 2016 року на підставі наказу № 484-П від 19 квітня 2016 року та направлення № 105/3-Н від 19 квітня 2016 року проведено позапланову перевірку ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини Шахтоуправління з підземного видобутку руди (на правах шахт) гірничого департаменту ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" у частині визначення правильності та своєчасності проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього середовища від шкідливого впливу підземних гірничих робіт, пов`язаних з користуванням надрами Шахтоуправління з підземного видобутку руди (на правах шахт) гірничого департаменту ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг", за результатами якої складено акт № 2/3.4-1 від 20 квітня 2016 року.
В акті перевірки, зокрема, зафіксовано порушення ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" пункту 1.4 розділу 1 Правил охорони будівель та природних об`єктів від шкідливого впливу підземних гірничих робіт в Криворізькому залізорудному басейні, ВНДМІ, 1975 року (далі ? Правила охорони будівель), яке полягає у тому, що на час перевірки не виконані вимоги "Проекту мер охраны жилых зданий поселка Жуковка при ведений подземных горных работ", розробленого ДП ДІП "Кривбаспроект", в частині збереження домобудівель в зоні зрушення завдяки проведенню поточного ремонту до періоду досягнення допустимих деформацій земної поверхні.
22 квітня 2016 року на підставі вказаного акта перевірки ГУ Держпраці у Дніпропетровській області винесено припис № 2/3.4-1, у пункті 1 якого вимагається від ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" усунути у термін до 1 червня 2016 року вищенаведене порушення пункту 1.4 розділу 1 Правил охорони будівель.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного судового рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) установлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, передусім повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження ГУ Держпраці у Дніпропетровській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 96).
Згідно з пунктом 1 Положення № 96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі ? загальнообов`язкове державне соціальне страхування) у частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Основними завданнями Держпраці є: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб (п.п.1 п.3 Положення).
У частині першій статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що підставами для здійснення позапланових заходів, зокрема, є: обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
Згідно положень частини шостої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" припис ? обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
З аналізу наведених норм вбачається наявність у відповідача права на проведення перевірок з питань промислової безпеки, здійснення державного гірничого нагляду, складання актів перевірок, які фіксують виявлені порушення, та складання припису про усунення таких порушень.
Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що перевірку позивача проведено на підставі звернення до ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від голови громади селища Жуківка Брудька О.Г., як представника мешканців даного селища, щодо негативного впливу підземних гірничих робіт на їхні будівлі підтверджується наданими відповідачем до апеляційної інстанції відповідними доказами. У матеріалах справи також наявні копії заяв та телефонограми про звернення мешканців с. Жуківка щодо негативного впливу підземних гірничих робіт.
За результатом перевірки складено акт № 2/3.4-1 від 20 квітня 2016 року, в якому зазначено про порушення вимог законодавства, а саме: на час перевірки не виконані вимоги проєкту "Заходи охорони жилих приміщень селища Жуківка при веденні підземних гірничих робіт", розробленого ДП ДІП "Кривбаспроект", у частині збереження домобудівель в зоні зрушення завдяки проведенню поточного ремонту до періоду досягнення допустимих деформацій земної поверхні; акт обстеження технічного стану домобудівель селища Жуківка складений без участі всіх власників будівель; підприємством з 2007 року не проводились обстеження домобудівель селища Жуківка під час підробки гірничими роботами для встановлення ступеня пошкоджень та обсягів потрібних ремонтних робіт.
Судами також встановлено та не заперечується сторонами, що 22 квітня 2016 року начальником відділу нагляд за геолого-маркшейдерськими роботами та переробкою корисних копалин Криворізького гірничопромислового управління ГУ Держпраці у Дніпропетровській області Очкуром Д.Г. винесено припис № 2/3.4-1, в пункті 1 якого вимагається усунути у термін до 1 червня 2016 року порушення, зафіксовані в акті перевірки № 2/3.4-1 від 20 квітня 2016 року.