ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/15747/15
адміністративне провадження № К/9901/14097/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Міністерства внутрішніх справ України до Державної регуляторної служби України, Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Виробничо-комерційний центр "КРОК" про визнання протиправним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою Державної регуляторної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі суддів: Федорчука А.Б., Кобилянського К.М., Мазур А.С. від 11.07.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Літвіної Н.М. від 21.11.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2015 року Міністерство внутрішніх справ України (далі - Міністерство, МВС України, позивач) звернулося з позовом до Державної регуляторної служби України, Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України (далі ДРС України, Експертна рада відповідно, відповідачі), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Виробничо-комерційний центр "КРОК" (попередня назва Товариство з обмеженою відповідальністю Виробничо-комерційний центр "СІЧ"; далі - ТОВ ВКЦ "СІЧ", ТОВ ВКЦ "КРОК", Товариство), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення № 9.1 від 26.06.2015 Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України (витяг з протоколу №06-15 від 26.06.2015);
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 26.06.2015 №16 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством внутрішніх справ України" (далі - спірні рішення і розпорядження).
2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви наводились аргументи про те, що спірні рішення відповідачів прийняті, на переконання позивача, незаконно, необґрунтовано та з порушенням вимог законодавства. При цьому, позивач вважає, що при прийнятті спірних рішення та розпорядження не були з`ясовані всі обставин справи, які стали підставою для анулювання ліцензії ТОВ Виробничо-комерційний центр "СІЧ".
3. Крім того, позивач зазначає, що наказ МВС України від 25.02.2011 №76, на який посилається відповідач в оскаржуваному розпорядженні як на підставу для визнання дій посадових осіб органу ліцензування незаконними, є таким, що втратив чинність ще в 2013 році згідно з наказом МВС від 09.08.2013 №761 "Про затвердження Порядку контролю за додержанням ліцензійних умов провадження охоронної діяльності", який зареєстрований в Мін`юсті 30.08.2013 за №1491/24023.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2016, позов задоволено частково. Визнані протиправними спірне протокольне рішення, визнано протиправним та скасовано спірне розпорядження. В решті позову відмовлено.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що під час судового розгляду справи відповідач не довів обґрунтованості прийнятого ним протокольного рішення, яке оскаржується, оскільки викладені у цьому рішенні висновки є помилковими та не підтверджуються жодними доказами.
6. Враховуючи вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправним протокольного рішення №9.1 від 26.06.2015, прийнятого експертно-апеляційною радою при ДРС України (витяг з протоколу №06-15 від 26.06.2015), є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
7. Однак, суди зазначили, що таке рішення відповідача має характер експертних висновків і є обов`язковим для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, а тому не може бути скасоване у судовому порядку.
8. Суди звертали увагу і на те, що рішення експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України від 26.06.2015 №9.1 (Витяг з Протоколу №06-15) прийняте без належного з`ясування всіх обставин справи та наявних переконливих доказів, а тому в даному випадку у Державної регуляторної служби України не було правових підстав для прийняття спірного розпорядження, у зв`язку з чим цей акт також є протиправним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, ДРС України подано касаційну скаргу, в якій відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволених позовних вимог та направити справу на новий розгляд.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ТОВ Виробничо-комерційний центр "СІЧ" (вул. Академіка Янгеля, 35, м. Дніпропетровськ) має ліцензію від 05.03.2015 серії АЕ №526921 на провадження охоронної діяльності.
11. До ГУ МВС України в Дніпропетровській області 31.03.2015 надійшла постанова старшого слідчого відділу "ОВС та ОГ ЗО" СУ ГУ МВС України в Донецькій області Шария О.І. на призначення позапланової перевірки додержання ТОВ ВКЦ "СІЧ" ліцензійних умов, яку прийнято відповідно до статей 40, 110 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), статті 6 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), пункту 1.3 розділу І Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 08.08.2013 №761 (далі - Порядок №761).
12. На підставі постанови старшого слідчого відділу "ОВС та ОГ ЗО" СУ ГУ МВС України в Донецькій області Шария О.І. ГУМВС України в Дніпропетровській області видано наказ від 31.03.2015 №1024 "Про організацію та здійснення позапланової перевірки ТОВ Виробничо-комерційний центр "СІЧ" (ідентифікаційний код 30487376) (далі - наказ №1024).
13. ГУ МВС оформлено посвідчення від 01.04.2015 №1 на проведення у період з 01.04.2015 до 02.04.2015 позапланової перевірки додержання ТОВ ВКЦ "СІЧ" Ліцензійних умов.
14. Так, ГУ МВС України в Дніпропетровській області перед початком перевірки вручено ТОВ ВКЦ "СІЧ" письмовий запит від 01.04.2015 №10/5-667 про надання до 15.00 години 02.04.2015 копій документів, які стосуються предмета позапланової перевірки, а також перелік питань, які необхідно з`ясувати під час перевірки. Письмовий запит отримав директор ТОВ ВКЦ "СІЧ" Зенін Д.О., що підтверджується підписом останнього.
15. У зв`язку з виникненням додаткових питань, що стосуються предмета позапланової перевірки органом контролю 02.04.2015 вручено ТОВ ВКЦ "СІЧ" письмовий запит від 02.04.2015 №10/5-675 про надання до 15.00 години 02.04.2015 додаткових копій документів щодо організації провадження охоронної діяльності товариством.
16. У визначений органом контролю термін до 15.00 години 02.04.2015 ТОВ ВКЦ "СІЧ" не надало необхідних документів та їх копій, пояснення, довідки, відомості та інші матеріалів з питань, що стосувалися предмета перевірки.
17. Комісією ГУМВС України в Дніпропетровській області складено акт від 02.04.2015 №1 про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування (далі - акт №1 про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування).
18. На підставі акту №1 про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування Міністерством внутрішніх справ України прийнято наказ №397 від 07.04.2015, яким анульовано ліцензію від 05.03.2015 серії АЕ №526921 на провадження охоронної діяльності, видану Товариству з обмеженою відповідальністю Виробничо-комерційний центр "СІЧ" (ідентифікаційний код 30487376).
19. ТОВ ВКЦ "СІЧ" 05.05.2015 подано скаргу до Державної регуляторної служби України на рішення Міністерства внутрішніх справ України про анулювання та визнання недійсною ліцензію на провадження охоронної діяльності серії АЕ №526921 від 05.03.2015 (наказ про анулювання №397 від 07.04.2015 року).
20. За результатом розгляду скарги експертно-апеляційна рада Державної регуляторної служби України прийняла рішення від 26.06.2015 №9.1, яким задовольнила скаргу ТОВ ВКЦ "СІЧ" в частині анулювання ліцензії серії АЕ №526921 від 05.03.2015 на провадження охоронної діяльності.
21. Державною регуляторною службою України на підставі рішення експертно-апеляційної ради від 26.06.2015 №9.1. видано розпорядження від 26.06.2015 №16 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування Міністерством внутрішніх справ України, яким зобов`язано МВС скасувати наказ від 07.04.2015 №397 в частині анулювання ліцензії Товариства з обмеженою відповідальністю Виробничо-комерційний центр "СІЧ" серії АЕ №526921 від 05.03.2015 на провадження охоронної діяльності.
22. Не погоджуючись із вищевказаними протокольним рішенням і розпорядженням, Міністерство оскаржило їх у судовому порядку.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що суд першої інстанції в порушення норми процесуального права, а саме - статей 106, 137 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прийняв до розгляду заяву позивача, яка не відповідала вимогам цього Кодексу, а тому підлягала поверненню.
24. Про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, на переконання скаржника, свідчить і те, що у мотивувальній частині прийнятої ним постанови, всупереч пункту 3 частини першої статті 206 КАС України, надана оцінка обставинам справи і доказам, які не відповідали критеріям належності та допустимості й не стосувались предмету доказування у справі.
25. Також, як наголошує скаржник, низка доказів взагалі не була досліджена судами попередніх інстанцій і не наведено мотивів відхилення доказів, які не були взяті до уваги під час судового розгляду справи.
26. Касаційна скарга, з-поміж іншого, обґрунтована тим, що суди не вирішили заявлене представником Експертної ради клопотання про закриття провадження у справі в частині вимог до неї, тим самим порушивши положення статті 133 КАС України у редакції, яка діяла станом на час розгляду справи у судах попередніх інстанцій.
27. Поряд із цим, скаржник наполягає, що позивач взагалі не навів норми закону, яка б давала йому право на звернення до суду з таким позовом, однак це було проігноровано судом першої інстанції й наведені вище порушення процесуального закону не були виправлені апеляційним судом.
28. ДРС України окремо акцентує увагу на тому, що у даному випадку відсутній спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, тоді як спірні правовідносини фактично стосуються реалізації державними органами своїх виключних повноважень контролю (нагляду), тобто дискреційних повноважень, які належать лише їм.
29. Спираючись на такі аргументи, скаржник вказує на те, що даний спір не охоплюється компетенцією адміністративного суду.
30. Не погоджується скаржник і з висновками суду щодо застосування норм матеріального права і з цього приводу зазначає, що спірні протокольне рішення та розпорядження є законними та обґрунтованими, оформлені (прийняті) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України, чиїх небудь прав не порушують.
31. У запереченнях на касаційну скаргу Міністерство посилається на те, що скаржник, обґрунтовуючи наявність, на його думку, порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, не навів фактичних обставин, встановлення яких унеможливилося під час судового розгляду цієї справи та які б мали значення для вирішення спору.
32. Позивач також вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані рішення, а вказані скаржником доводи цього не спростовують.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
34. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
35. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, яка діяла станом на час подання МВС України даної позовної заяви).
36. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України (у вищенаведеній редакції) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
37. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції).
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Станом на час звернення до суду з цим позовом редакція частини першої статті 17 КАС України передбачала, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: