ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/10908/18
провадження № К/9901/27595/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.06.2019 (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (головуючий суддя Бєлова Л.В., Аліменко В.О., Кучма А.Ю.)
у справі № 826/10908/18
за позовом Приватного акціонерного товариства "Юность-2"
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправною та скасування постанови від 03.07.2018 № 23/18/073-6127, зобовʼязання вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2018 року Приватне акціонерне товариство "Юность-2"звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якій просило суд визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2018 року №23/18/073-6127 про накладення штрафу на Приватне акціонерне товариство "Юность-2" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.06.2019 у справі №826/10908/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, позовні вимоги задоволено.
3. Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.06.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №826/10908/18 і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
4. 24.10.2019 до Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити.
5. 17.07.2020 до Верховного Суду від позивача надійшло клопотання про долучення до матеріалів справи судових рішень у справі №826/10199/18.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва надійшла письмова вимога управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.04.2018 №2303/39/125/03-18 за підписом заступника начальника Демянюка Д.О., в якій повідомлено, що до Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від СВ Деснянського УП ГУ НП у м. Києві в порядку ст. 40 КПК України, надійшло доручення про проведення слідчих (розшукових) дій в рамках кримінального провадження №12018100030002236 від 12.03.2018 за ст. 356 КК України за фактом самовільного зайняття земельних ділянок по вул. Ш.Алейхема, 2 в м. Києві посадовими особами ПрАТ "Юность - 2" під розміщення торгівельних споруд.
Вказане управління просило провести позапланову перевірку законності виконання робіт з будівництва торгівельних будівель на вказаних земельних ділянках за адресою: м. Київ, вул. Ш. Алейхема, 2 (в межах та за межами вказаних земельних ділянок, які виділені ПрАТ "Юность-2"), законності реєстрації дозвільних документів на будівництво, реконструкцію (у разі наявності).
7. Наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м.Києва від 23.04.2018 №258 "Про проведення позапланової перевірки" на підставі вищевказаного звернення управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.04.2018 №2303/39/125/03-18 (вх.Департаменту від 13.04.2018 №073/2827) наказано Управлінню контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації): провести позапланову перевірку Приватного акціонерного товариства "Юность-2". Перевірку слід було провести на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил за адресою: вул. Шолом-Алейхема, 2, Деснянський р-н, м. Київ; оформити направлення для проведення позапланової перевірки.
8. Директором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменком Володимиром Володимировичем видано направлення від 27.04.2018 про проведення позапланової перевірки, відповідно до якого, Головного державного інспектора інспекційного відділу №3 Управління контролю за будівництвом Якимчук М.С. направлено для здійснення позапланової перевірки за адресою: вул. Шолом-Алейхема, 2, Деснянський р-н, м. Київ щодо дотримання ПрАТ "Юность-2" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 23.04.2018 №258 на підставі вимоги (виправлено власноруч державним інспектором Якимчук М.С. з "вимоги" на "звернення") управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.04.2018 №2303/39/125/03-18 (вх. Департаменту від 13.04.2018 №073/2826). Направлення дійсне при предʼявленні службового посвідчення. Строк дії направлення з "08.05." до "22.05." 2018 року.
9. Відповідно до розписки на направленні, Директором ПрАТ "Юность-2" особисто отримано примірник направлення наручно. Дату отримання не зазначено.
10. В подальшому, державним інспектором Якимчук М.С. складено службову записку (дату не зазначено, №б/н) на імʼя директора Департамента Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Кузьменка В.В., в якій повідомлено, що під час проведення перевірки посадовою особою замовника будівництва ПрАТ "Юність-2" надано не в повному обсязі необхідні документи для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю. Враховуючи вищевикладене, державний інспектор просить продовжити термін проведення перевірки на два робочі дні з 20.06.2018 по 21.06.2018 року.
11. Відповідно до резолюції на службовій записці, Кузьменком В.В. продовжено термін проведення перевірки на два робочі дні.
12. Директором Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменком В.В. видано направлення від 20.06.2018 про проведення позапланової перевірки, відповідно до якого, Головного державного інспектора інспекційного відділу №3 Управління контролю за будівництвом Якимчук М.С. направлено для здійснення позапланової перевірки за адресою: вул. Шолом-Алейхема, 2, Деснянський р-н, м. Київ щодо дотримання ПрАТ "Юность-2" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 23.04.2018 №258 на підставі звернення управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.04.2018 №2303/39/125/03-18 (вх. Департаменту від 13.04.2018 №073/2826). Направлення дійсне при предʼявленні службового посвідчення. Строк дії направлення з " 20.06." до " 21.06." 2018 року.
13. Відповідно до розписки директора ПрАТ "Юность-2" від 21.06.2018 (о 14:35 год.), останній відмовився від отримання направлення в приміщенні Департаменту.
14. За результатами позапланової перевірки відповідачем складено Акт №б/н (дату не зазначено), відповідно до якого державним інспектором встановлено порушення позивачем ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", а саме: на замовлення ПрАТ "Юність -2" здійснено роботи з будівництва торгівельного приміщення орієнтованою площею 200 м2 на розі вулиць Шолом-Алейхема, 2-а та Братиславської у Деснянському районі м. Києва, самочинно без документів, що надають право виконувати будівельні роботи та належно затвердженої проектної документації, розробленої у відповідності до вихідних даних, що видаються відповідними службами м. Києва. Клас наслідків обʼєкта будівництва - СС2 (середні наслідки) .
15. Державним інспектором складено протокол від 21.06.2018 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності ПрАТ "Юність-2". Розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 03.07.2018 у приміщенні Департаменту.
16. Постановою виконувача обовʼязки директора Департаменту Попович О.М. від 03.07.2018 №23/18/073-6127, за наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, визнано ПрАТ "Юність-2" винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз. 2 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 681 170 грн. 00 коп.
16. Незгода позивача з постановою про накладення штрафу стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
17. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та інстанції керувалися тим, що позапланову перевірку позивача призначено наказом Департаменту від 23.04.2018 №258, в той час, як кримінальне провадження №12018100030002236 від 12.06.2018, у межах якого правоохоронним органом надіслано вимогу про проведення перевірки, закрито 16.04.2018, тобто відповідачем призначено, проводилося та проведено позапланову перевірку у межах закритого кримінального провадження, про що позивачем повідомлено відповідача, проте, жодного реагування Департаменту щодо цього повідомлення позивача не здійснено. При цьому, у рамках досудового розслідування вимогу про проведення перевірки субʼєкта містобудування може бути направлено виключно слідчим підрозділу відповідного органу, натомість, вимогу, на підставі якої призначено позапланову перевірку позивача встановлено, що її направлено Управлінням захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України за підписом заступника начальника Демянюка Д.О., на виконання доручення від СВ Деснянського УП ГУ НП у м. Києві у межах досудового розслідування у кримінальному провадженні №12018100030002236 від 12.06.2018.
18. Суди попередніх інстанцій вказували на те, що відповідачем порушено терміни проведення перевірки, оскільки продовження відповідачем позапланового заходу після спливу 20 робочих днів після очікуваної позивачем дати закінчення позапланової перевірки є зловживанням відповідачем передбачених законодавством правами щодо здійснення відповідних заходів органом державного нагляду (контролю) у межах позапланової перевірки.
19. Також, суд першої інстанції дійшов висновків, що оскільки будівництво торговельних павільйонів відбулося у 1996 та 1997 роках (про що свідчить надана позивачем документація), що не спростовано відповідачем, то винесення оскаржуваної постанови від 21.06.2018 про накладення штрафу на підставі абз. 2 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" є неправомірним через сплив трирічного строку.
20. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду зробила висновок про те, що відповідачем не підтверджено належними і допустимими доказами факт здійснення на замовлення ПрАТ "Юність -2" робіт з будівництва торгівельного приміщення орієнтованою площею 200 м2 на розі вулиць Шолом-Алейхема, 2-а та Братиславської у Деснянському районі м. Києва, самочинно без документів, що надають право виконувати будівельні роботи та належно затвердженої проектної документації.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
21. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним зʼясуванням всіх обставин справи.
Зокрема, відповідач посилається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що лист Управління захисту економіки у м. Києві від 10.04.2018 не може бути підставою для проведення позапланової перевірки та неправомірної зміни обʼєкту перевірки не відповідають дійсності.
22. Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не прийнято до уваги, що до Департаменту не надходило будь-яких листів від управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України щодо відкликання листа управління захисту економіки від 10.04.2018, у звʼязку із закриттям кримінального провадження №12018100030002236. Натомість законодавством не передбачено правових механізмів щодо зупинення або ж скасування позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю.
23. У касаційній скарзі вказано, що судами першої та апеляційної інстанцій не прийнято до уваги, що в рамках проведення позапланового заходу Департаментом були здійснені запити, зокрема від 10.05.2018 № 073-4205 на адресу Комунального підприємства Київської міської ради "Київське міське бюро технічної інвентаризації" з проханням надати усі наявні креслення (поверхові плани) разом із експлікацією площ будівель на вул. Шолом-Алейхема, 2 у Деснянському районі м. Києва.
24. Відповідач звертає увагу суду, що у звʼязку з ненаданням субʼєктом містобудування у повному обсязі документів необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю та отриманням відповідей на вищезазначені запити державним інспектором підготовлено службову записку із проханням продовжити термін проведення перевірки на два робочі дні з 20.06.2018 по 21.06.2018, за результатами розгляду якої керівником Департаменту прийнято рішення, шляхом накладення відповідної резолюції, щодо продовження проведення перевірки на два робочі дні. Таким чином, проведення позапланової перевірки було проведено протягом 10 робочих днів (з 08.05.2018 до 22.05.2018), з продовженням на 2 робочі дні (з 20.06.2018 до 21.06.2018).
25. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо встановлення відсутності позначення дати складання акту всупереч закону, оскільки відповідний акт перевірки містить розділ II строк проведення заходу державного нагляду (контролю), у якому зазначено, що перевірку завершено 21.06.2018, отже датою складання акту вважається останній день проведення перевірки.
26. На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій не прийнято до уваги, що позивачем під час проведення перевірки, розгляду справи про правопорушення містобудівної діяльності, а також до матеріалів позовної заяви не надано будь-яких належних доказів щодо дати здійснення будівельних робіт та документів, що дають право виконувати будівельні роботи, саме обʼєкту будівництва торгівельного павільйону, розміщеного між торгівельними павільйонами літ. "А" та літ. "Б", орієнтовною площею 200 кв.м.
27. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що Управління захисту економіки у місті Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України не могло звертатись як юридична особа, виправлення власноручно інспектором підстави перевірки не узгоджується з чинним законодавством, продовження строку проведення перевірки вчинено з порушенням законодавства, а також інші порушення при проведенні перевірки.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
29. За визначенням ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до вищевказаної норми Урядом України затверджено Порядок №553, який за змістом його абзацу першого пункту 1 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
30. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).