ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 813/2209/17
адміністративне провадження № К/9901/10575/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №813/2209/17
за позовом заступника прокурора Львівської області до Обласного комунального підприємства Львівської обласної ради "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" в особі державного реєстратора обласного комунального підприємства Львівської обласної ради "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" Гук О.Б. за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Підприємства гаражного і технічного обслуговування "Сервіс" Львівської обласної організації "Всеукраїнської спілки автомобілістів", Громадської організації "Всеукраїнська спілка автомобілістів", Приватного підприємства "Озерна Алея", про визнання протиправними дій та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Ланкевича А.З., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, прийняту у складі: головуючого судді Сапіги В.П., суддів: Запотічного І.І., Довгої О.І.,
в с т а н о в и в :
У червні 2017 року заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо внесення до Реєстру прав власності на нерухоме майно запису про право власності Всеукраїнської спілки автомобілістів (ЄДРПОУ 19334092) на об`єкт нерухомого майна (реєстраційний номер: 38121512) автостоянку №6 загальною площею 14,6 кв.м., розташовану по вул.Володимира Великого, 2а у м.Львові;
- скасувати рішення відповідача про реєстрацію права власності Всеукраїнської спілки автомобілістів (ЄДРПОУ 19334092) на об`єкт нерухомого майна (реєстраційний номер: 38121512) автостоянку №6 загальною площею 14,6 кв.м., розташовану по вул.Володимира Великого,2а у м.Львові.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що оскаржуваним рішенням відповідача зареєстровано право власності на неіснуючий об`єкт нерухомого майна без будь-яких правовстановлюючих документів на такий. Посилаючись на приписи ст.19 Конституції України та Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" вказував, що записи в Державному реєстрі прав повинні відповідати вимогам закону і відображати єдину державну інформаційну систему речових прав на нерухоме майно усіх суб`єктів таких прав. Невідповідність відомостей у вищевказаній інформаційній системі речових прав свідчить про недодержання відповідачем вимог ст.10 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та, відповідно, свідчить про порушення охоронюваного законом інтересу держави.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 08.12.2017 провадження у справі закрито, на підставі п.1 ч.1 ст.157 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла до 15.12.2017), у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2018 апеляційну скаргу заступника прокурора Львівської області задоволено, ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 08.12.2017 про закриття провадження у справі скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019, в задоволенні позову відмовлено.
Судами встановлено, що 08.11.2012 державним реєстратором Обласного комунального підприємства Львівської обласної ради "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки" внесено до Реєстру прав власності на нерухоме майно запис про право власності Всеукраїнської спілки автомобілістів (ЄДРПОУ 19334092) на об`єкт нерухомого майна (реєстраційний номер: 38121512) автостоянку №6 загальною площею 14,6 кв.м., розташовану по вул.Володимира Великого, 2а у м.Львові, та прийнято спірне рішення про державну реєстрацію прав.
Підставою виникнення права власності зазначено рішення Господарського суду Львівської області від 22.04.2008.
Як зазначено у позовній заяві, вивченням відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень зазначеного рішення не виявлено, у зв`язку із чим 01.03.2017 позивач звернувся до Господарського суду Львівської області із заявою про ознайомлення з матеріалами вказаної вище справи.
В процесі ознайомлення зі справою №12/39 заступником прокурора встановлено, що 22.04.2008 Господарським судом Львівської області ухвалено рішення у цій справі, згідно з яким позовні вимоги Громадської організації "Всеукраїнської спілки автомобілістів" до Підприємства гаражного і технічного обслуговування "Сервіс" Львівської обласної організації "Всеукраїнської спілки автомобілістів" про визнання права власності задоволено повністю. Визнано за Всеукраїнською спілкою автомобілістів право власності на автостоянку №6, що знаходиться за адресою: м.Львів, вул.Володимира Великого, 2а. Проте, в резолютивній частині рішення суду не вказано, що дана автостоянка є об`єктом нерухомого майна, площа якого становить 14,6 кв.м.
За таких обставин, на думку прокурора, відповідач, приймаючи 08.11.2012 оспорюване рішення про державну реєстрацію права власності Всеукраїнської спілки автомобілістів на об`єкт нерухомого майна, в порушення вимог ч.1ст.5, ч.2 ст.9, ч.ч.1, 4 ст.15, ч.1 ст.24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п.п.4, 12, 23 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.06.2011 №703 (чинного станом на 08.11.2012), не встановив відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, не перевірив наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав, не надав оцінки наявним суперечностям між заявленими правами та документами, поданими для державної реєстрації прав.
Вважаючи таке рішення протиправним, заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з даним позовом.
Суди приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, виходили з того, що прокурор не обґрунтував у позовній заяві в чому ж полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не зазначив орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Не навів також обґрунтувань про існування порушення або загрози порушення інтересів держави від видання спірного рішення та не довів, що захист інтересів у цій сфері (державної реєстрації речових прав на нерухоме майно) не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового, про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
У поданому відзиві ПП "Озерна Алея" просить відмовити у задоволенні скарги.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 6 КАС України (в редакції, чинній станом на дату звернення з позовом) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Наведене відповідає положенню частини четвертої статті 5 КАС України (у редакції, чинній станом на дату розгляду справи Верховним Судом), якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що, виходячи зі змісту статей 2, 3 КАС України суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.
Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.