ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Гриціва М. І., Князєва В. С.на постанову від 9 вересня 2020 року у справі № 826/16317/16 (провадження № 11-499апп19)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Юридичне бюро «Алєксєєв, Боярчуков та партнери» (далі - ТОВ «ЮБ «Алєксєєв, Боярчуков та партнери») до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Фідобанк» Коваленка Олександра Володимировича (далі - уповноважена особа Фонду, Фонд, ПАТ «Фідобанк», Банк відповідно), третя особа - Фонд, про визнання протиправними дій.
У жовтні 2016 року ТОВ «ЮБ «Алєксєєв, Боярчуков та партнери» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення уповноваженої особи Фонду щодо віднесення до категорії нікчемних угод договору купівлі-продажу нежилого приміщення від 18 травня 2016 року № 459, укладеного між ПАТ «Фідобанк» і ТОВ «ЮБ «Алєксєєв, Боярчуков та партнери», посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Шевченко І. Л. (далі - договір № 459).
Пізніше ТОВ «ЮБ «Алєксєєв, Боярчуков та партнери» змінило свої позовні вимоги та просило суд визнати протиправними дії уповноваженої особи Фонду щодо віднесення до категорії нікчемних угод договору № 459.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 20 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року, позов задовольнив.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 9 вересня 2020 року касаційну скаргу уповноваженої особи Фонду задовольнила частково. Скасувала постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року і закрила провадження у справі.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, сам факт віднесення Фондом правочину до категорії нікчемних не може вважатися порушенням прав іншої сторони правочину. Рішення про віднесення угод до категорії нікчемних не може бути оскаржене, оскільки воно не порушує прав і законних інтересів іншої сторони правочину. Нікчемний правочин є нікчемним відповідно до закону, а не рішення. Такий правочин є нікчемним з моменту укладення в силу закону (частини другої статті 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) та частини третьої статті 38 Закону України від 23 лютого 2002 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 4452-VI)) незалежно від того, чи була проведена передбачена частиною другою статті 38 цього ж Закону перевірка правочинів Банку і ухвалено відповідне рішення.
Отже, видання такого внутрішнього рішення Банку не породжуєнегативнихправовихнаслідків для другої сторонниправочину, яка вважає його дійсним. Рішення Банку не може встановлюватиобов`язки для іншої сторони договору. Для застосуваннянаслідківнікчемностіправочину Банк повинен звертатися до суду, і тільки в разіухваленнявідповідногорішення судом та набуття ним законної сили для сторонниправочинуможутьнаступатинегативнінаслідки, зокрема,витребування майна, отриманого ТОВ «ЮБ «Алєксєєв, Боярчуков та партнери»внаслідокнікчемногоправочину (на думку Фонду).
Скасовуючи рішення адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у справі не підвідомчий ні адміністративним, ні господарським судам, оскільки вимога позивача не є правильно обраним способом захисту своїх прав, бо дії чи рішення уповноваженої особи Фонду щодо віднесення правочину до категорії нікчемних не порушують прав і законних інтересів іншої сторони правочину.
За таких обставин більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшли висновку, що спір у цій справі не підлягає судовому розгляду в суді жодної юрисдикції.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. Із цим висновком ми погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На час винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII). Здійснюючи перевірку застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, потрібно з`ясувати, чи дотримано судами положень КАС, які були чинними на момент винесення рішення у справі.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); … 6) розсудливо; … 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті КАС.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону
№ 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАСрегламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
В обсязі конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи спірних правовідносин, з`ясуванням статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов`язків Фонду та його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються, порядку здійснення контролю за його діяльністю.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Суспільні відносини регулюються обов`язковими до виконання нормативно-правовими актами, які видаються органами законодавчої та виконавчої влади, у межах наданих їм повноважень.
Верховна Рада України, реалізуючи законодавчу функцію, визначила Фонд та Національний банк України особливими суб`єктами, які мають повноваження у сфері регулювання банківської діяльності, гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Спеціальними законами у цій сфері є Закон № 4452-VI та Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-III «Про банки та банківську діяльність».
Системний аналіз зазначених законів дає підстави стверджувати, що законодавцем закріплено за Фондом нормотворчу та регулятивну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб і виведення неплатоспроможних банків з ринку та їх ліквідацію. Фонд також уповноважений здійснювати функції нагляду та перевірки банків та має право на застосування примусу (у тому числі шляхом накладення адміністративних санкцій), що переконливо свідчить про наявність у Фонду владних та управлінських повноважень.
За правилами частини сьомої статті 3 Закону № 4452-VI органи державної влади та Національний банк України не мають права втручатись у діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій та повноважень.
Статтею 1 Закону № 4452-VI встановлюються правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, а також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Відносини, що виникають у зв`язку зі створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків, регулюються цим Законом, іншими законами України, нормативно-правовими актами Фонду та Національного банку України.
Згідно з частинами першою, другою статті 3 цього Закону Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права.
У межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов`язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами (частини перша, друга статі 6 Закону № 4452-VI).
Отже, законодавець наділив Фонд виключними повноваженнями у сфері забезпечен