ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/9871/17
адміністративне провадження № К/9901/22350/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 травня 2019 року (суддя: Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року (судді: Коротких А.Ю., Литвина Н.М., Сорочко Є.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Міністерства закордонних справ України (далі - відповідач, МЗС України), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиплати їй належного грошового забезпечення та відшкодування витрат на переїзд, пов`язаний з переведенням на роботу до іншої місцевості в рамках довгострокового службового відрядження;
- стягнути з відповідача на користь позивача невиплачене за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року включно грошове забезпечення в сумі 154 878,99 грн. та 80 857,41 дол. США, а також 1 042,7 дол. США витрачених на переїзд позивача та членів її родини на авіаквитки, у зв`язку із переведенням на інше місце роботи в рамках довгострокового службового відрядження;
- стягнути з відповідача на користь відповідних органів соціального забезпечення України суми виплат, що повинні сплачуватись у зв`язку з виплатою позивачу заробітної плати другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України в США за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач неодноразово звертався до відповідача з метою пошуку шляхів врегулювання ситуації, яка склалася у зв`язку з прийняттям наказу від 25 лютого 2016 року № 377-ос "Про відкликання ОСОБА_1 ", який скасовано в судовому порядку, однак пропозиції щодо вирішення ситуації, у тому числі щодо переведення позивача на іншу посаду, від відповідача не надходили. На переконання позивача, скасування вказаного наказу є підтвердженням того, що позивач перебуває у статусі працівника, відрядженого у довготермінове відрядження до Посольства України в США, у зв`язку з чим просила стягнути грошове забезпечення в сумі 154 878,99 грн. та 80 857,41 дол. США, а також 1 042,7 дол. США витрачених на авіаквитки.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 травня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства закордонних справ України щодо невиплати ОСОБА_1 належної їй заробітної плати. Стягнуто з Міністерства закордонних справ України на користь ОСОБА_1 невиплачену за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року включно заробітну плату в сумі 139 406,54 грн.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 травня 2019 року задоволено клопотання Міністерства закордонних справ України про залишення адміністративного позову без розгляду в частині позовних вимог. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України щодо невиплати ОСОБА_1 відшкодування витрат в іноземній валюті у розмірі 80 857,41 дол. США та відшкодування витрат на переїзд, пов`язаний з переведенням на роботу до іншої місцевості в рамках довгострокового службового відрядження та про стягнення цих коштів залишено без розгляду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 травня 2019 року.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 травня 2019 року не було предметом перегляду в апеляційному порядку та не оскаржується до касаційного суду.
Постановляючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду у вказаній частині, суди виходили з того, що адміністративний позов подано поза межами строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною 3 статті 99 КАС України (у редакції станом на час звернення до суду), а з матеріалів справи не вбачається таких обставин, які б непереборно перешкоджали позивачу вчасно звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів, якщо позивач вважала їх порушеними. При цьому врахували відсутність заявлених клопотань про поновлення пропущеного строку звернення до суду.
У частині позовних вимог про стягнення з відповідача на користь позивача невиплаченого за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року включно грошового забезпечення в сумі 80 857,41 дол. США, рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що вказана виплата за спеціальним законом, є компенсаційною виплатою в іноземній валюті працівникам дипломатичної служби, які направлені у довготермінове відрядження і не є складовою заробітної плати, а тому вимога про її стягнення обмежуються строком позовної давності відповідно до частини 3 статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду) і правила відсутності обмежень строку для звернення із заявою про стягнення заробітної плати на підставі частини 2 статті 233 КЗпП, як на тому наполягає позивач, на компенсаційну виплату не розповсюджуються.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що позивачу про порушення своїх прав, в контексті заявлених у цій частині позовних вимог, достеменно стало відомо у січні 2017 року на підставі постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року у справі № 826/5863/16, якою скасовано наказ МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос про відкликання позивача з посади другого секретаря по посаді першого секретаря посольства України в США у зв`язку із закінченням довготривалого відрядження, однак остання звернулась із даним позовом лише 07 серпня 2017 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду. Крім того, у справі № 826/5863/16 вимоги щодо зобов`язання виплатити добові відшкодування в іноземній валюті та належну частину посадового окладу в національній валюті із надбавками за час вимушеного прогулу з 08 березня 2016 року по дату фактичного завершення періоду вимушеного прогулу судами визнано необґрунтованими.
Також суди дійшли висновку, що відповідачем порушено строк звернення до суду в частині позовних вимог про стягнення 1 042,7 дол. США, витрачених на переїзд позивача та членів її родини, у зв`язку із переведенням на інше місце роботи в рамках довгострокового службового відрядження, стверджуючи, що позивачу було достеменно відомо про нездійснення відшкодування вартості квитків на авіапереліт ще у березні 2016 року, посилаючись на лист позивача від 25 березня 2016 року, адресований відповідачу щодо невідшкодування вартості самостійно придбаних квитків на авіапереліт у вказаній сумі.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що у позовній заяві від 01 квітня 2016 року в адміністративній справі №826/5863/16 позивач зазначає про порушення процедури організації її від`їзду із Вашингтона та про відмову в оплаті квитків.
Також судами врахований лист відповідача від 19 липня 2017 року №201/1-091-2373, яким зазначено про неможливість здійснення відшкодування коштів, витрачених на авіаквитки, придбаних позивачем на власний розсуд, без погодження з керівництвом МЗС України. На переконання судів попередніх інстанцій, невжиття відповідачем заходів щодо розгляду звернень позивача, не може вважатися істотною перешкодою для звернення позивача до суду, а також враховуючи обізнаність ОСОБА_1 про бездіяльність з боку МЗС України стосовно відшкодування їй вартості придбаних квитків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В частині відшкодування компенсаційних витрат за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року, позивач зазначає, що на ці виплати розповсюджується правовий режим, аналогічний до заробітної плати, включаючи і відсутність обмежень строком щодо звернення до суду відповідно до частини 2 статті 233 КЗпП, оскільки компенсаційні виплати, які визначені у наказі від 24 січня 2014 року № 151-ос є невід`ємною складовою структури заробітної плати.
Таким чином, скаржниця стверджує, що компенсаційні виплати є складовою структурою заробітної плати і працівник відповідно до частини 2 статті 233 КЗпП має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь - яким строком.
Скаржниця зазначає, що саме з цього виходили суди першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи №826/14366/16 між тими самими сторонами з подібного предмету, розглядалась протиправна невиплата компенсаційних виплат відповідачем позивачеві за цим же наказом МЗС України від 24 січня 2014 року № 151-ос, але в іншому часовому періоді.
Скаржниця підтверджує, що неврахування судами попередніх інстанцій у справі вимог чинного законодавства України щодо визначення поняття заробітної плати та її структури, в тому числі рішення Конституційного Суду України від 15 жовтня 2013 року № 8-рп/2013, а також ігнорування чинних рішень судів між тими самими сторонами, ставить під сумнів їх законність та обґрунтованість.
Також скаржниця вказала, що посадові особи МЗС України обізнані з тим, що компенсаційні виплати, які встановлюються наказами про направлення дипломатів для роботи за кордон, теж є частиною їхньої заробітної плати.
Крім того, на переконання позивача, з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року включно у трудових відносинах відповідача з позивачем тривав простій, який мав місце не з вини працівника, а був викликаний наполегливим невизнанням відповідачем, всупереч приписів статті 14 КАС України, судового рішення у справі № 826/5863/16 про визнання протиправним і скасування наказу МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос, яке виразилось у не організації робочого місця на посаді другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України в США, а також у не запропонуванні позивачу іншого робочого місця.
Водночас позивач зазначила, що рішенням Конституційного Суду України від 15 жовтня 2013 року № 8-рп/2013 визначено що під простоєм необхідно розумніти зупинення роботи, що було викликане відсутністю організаційних або технічних умов, необхідних для виконання роботи, невідворотною силою або іншими обставинами (форс-мажор) тощо.
Щодо залишення позовної заяви без розгляду у частині відшкодування коштів за квіток на авіапереліт, позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій поза увагою залишили вжиття ним заходів досудового вирішення спору.
Позивач зазначає, що досудовий спосіб врегулювання спору це спосіб врегулювання спорів, застосований з використанням позасудових засобів захисту, який передує зверненню до суду, а також частини 4 статті 55 Конституції України, якою встановлено, що кожен має право будь - якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Скаржниця вказує, що до відповідача про повернення коштів за придбання авіаквитків вона зверталась неодноразово, однак відповідач лише листом від 19 липня 2017 року № 201/19-091-2373 відмовив їй у відшкодуванні витрат за авіаційні квитки у сумі 1042,70 дол. США на переїзд пов`язаний з переведенням на роботу до іншої місцевості в рамках довгострокового службового відрядження, зазначаючи що вони були придбані позивачем на власний розсуд без погодження із керівництвом Посольства та МЗС України.
На переконання скаржниці, позов у цій частині подано 07 серпня 2017 року з дотриманням місячного строку звернення до суду, встановленого частиною 4 статті 99 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року) відповідно до якої, якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
Скаржниця зазначає, що суди при вирішенні питання щодо встановлення моменту від якого необхідно обчислювати строк позовної давності помилково не врахували вказані обставини, оскільки до часу отримання позивачем вказаного листа № 201/19-091-2373 у взаєминах між позивачем та МЗС України щодо відшкодування вартості квитків існувала ситуація невизначеності, а не відмови у відшкодуванні витрат на переїзд за наказом МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос про відкликання позивача з посади другого секретаря по посаді першого секретаря посольства України в США.
Тому, скаржниця наполягає на тому, що позов подано з дотриманням строку звернення до суду.
Також у касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не повно з`ясовані обставини, на які посилався позивач як на підставу своїх вимог.
Позиція інших учасників справи.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, наполягаючи на необґрунтованості та безпідставності доводів скаржниці.
У своєму відзиві позивач наголошує на тому, що за нормами спеціального законодавства, а саме статті 35 Закону України "Про дипломатичну службу" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та звернення до суду) компенсаційні виплати в іноземній валюті працівникам дипломатичної служби, які направлені у довготермінове відрядження не входять до структури заробітної плати.
Відповідач стверджує, що строк звернення до суду необхідно встановити в один місяць і обчислювати з дня коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, а саме з моменту видання наказу МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос про відкликання її з посади.
Тому, на переконання відповідача, приписи частини 2 статті 233 КЗпП щодо відсутності обмежень строку для звернення із заявою про стягнення заробітної плати на підставі частини 2 статті 233 КЗпП, як на тому наполягає позивач, на компенсаційну виплату не розповсюджуються.
Відповідач вказує, що посилання позивача на дату 19 липня 2017 року, як на момент коли вона дізналась про рішення МЗС України не сплачувати вартість квитків, є штучним намаганням поновити строк стосовно фактів, про які ОСОБА_1 було відомо набагато раніше, а саме у березні 2016 року, після повернення її в Україну, а також при зверненні з відповідною вимогою до суду при подачі позову 01 квітня 2016 року у справі № 826/5863/16 або в межах шестимісячного строку, однак таким правом ОСОБА_1 не скористалась.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Наказом МЗС України від 24 січня 2014 року № 151-ос позивача переведено з 7 лютого 2014 року з посади другого секретаря по посаді радника відділу перспективного партнерства Політичного департаменту МЗС України на посаду другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України у США на час довготермінового відрядження та відряджено з цього ж дня до посольства України в США.
Час призначення позивача на посаду другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України у США починається у лютому 2014 року і закінчується у грудні 2017 року (лист посла України в США від 10 лютого 2014 року № 6147/24-920-525).
Наказом МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос позивача відкликано в Україну з 7 березня 2016 року у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження.
Не погоджуючись з наказом про відкликання позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо необґрунтованого та передчасного відкликання її з посади другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України в США та скасувати наказ від 25 лютого 2016 року № 377-ос "Про відкликання ОСОБА_1 "; зобов`язати МЗС України поновити позивача на посаді другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України в США з 8 березня 2016 року; забезпечити безперешкодний доступ до робочого місця у будівлі Посольства України в США та надати належним чином обладнане у ньому робоче місце дипломата до закінчення визначеного планового строку довгострокового закордонного відрядження; виплатити позивачу добові відшкодування в іноземній валюті та належну частину посадового окладу в національній валюті з надбавками за час вимушеного прогулу з 8 березня 2016 року по дату фактичного завершення вимушеного прогулу.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2016 року у справі № 826/5863/16 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року у справі № 826/5863/16 скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 вересня 2016 року та прийнято нову, якою визнано протиправними дії МЗС України щодо передчасного відкликання позивача з посади другого секретаря по посаді першого секретаря Посольства України США; скасовано наказ МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос про відкликання ОСОБА_1, другого секретаря по посаді першого секретаря посольства України в США у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
У цій справі ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про стягнення з відповідача на її користь витрат в іноземній валюті за період з 08 березня 2016 року по 12 лютого 2018 року у розмірі 80 857,41 дол. США, встановлених за наказом МЗС України від 24 січня 2014 року № 151-ос та відшкодування витрат за авіаквитки, понесених нею на переїзд, пов`язаний з переведенням на роботу до іншої місцевості в рамках довгострокового службового відрядження за наказом МЗС України від 25 лютого 2016 року № 377-ос.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями частини першої статті 99 КАС (у редакції, чинній на час звернення до суду) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина третя статті 99 КАС (у редакції до 15 грудня 2017 року)).
Частиною 4 статті 99 КАС України встановлено, якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 103 КАС (чинного на час звернення до суду) перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
Строк звернення до суду обчислюється за загальним правилом з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів з`ясовує, чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними.
Згідно з частиною першою статті 100 КАС України (чинного на час звернення до суду) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
За пунктом 17 статті 4 КАС України (у редакції після 15 грудня 2017 року) публічну службу розуміють як діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Аналогічне визначення викладене у статті 3 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року).
Відповідно до стаття 35 Закону України "Про дипломатичну службу" від 20.09.2001 № 2728-III умови оплати праці працівників дипломатичної служби встановлюються відповідно до Закону України "Про державну службу". Працівники дипломатичної служби, направлені у довготермінове відрядження, крім заробітної плати, визначеної цією статтею, отримують компенсаційні виплати в іноземній валюті. Розміри компенсаційних виплат в іноземній валюті та встановлених надбавок до них визначаються Кабінетом Міністрів України.