ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 816/4755/15
провадження № К/9901/7494/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Соколова В. М., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Кашкан Логістик" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22 січня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Єресько Л. О., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Дюкарєвої С. В. суддів: Жигилія С. П., Перцової Т. С.
І. Суть спору
1. У грудні 2015 року Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області (далі - ГУ ДСНС у Полтавській області) звернулось до суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Кашкан Логістик" (далі - ТОВ "Кашкан Логістик"), в якому просить застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки роботи будівлі магазин-складу ТОВ "Кашкан Логістик", розташованого за адресою: Полтавська область, м. Комсомольськ, вул. Строни, 2-Д.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що в ході проведеної посадовими особами ГУ ДСНС у Полтавській області планової перевірки території та об`єктів ТОВ "Кашкан Логістик" щодо додержання та виконання відповідачем вимог у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки за адресою: вулиця Строни, 2-Д у місті Комсомольськ Полтавської області, виявлено ряд порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю людей.
2.1. З метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров`ю людей, ГУ ДСНС у Полтавській області звернулось до суду з вимогою про застосування заходів реагування у сфері пожежної та техногенної безпеки та цивільного захисту шляхом повного зупинення роботи будівлі магазин-складу ТОВ "Кашкан Логістик".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ТОВ "Кашкан Логістик" зареєстроване як юридична особа у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців 11 березня 2010 року.
4. Видами діяльності підприємства за КВЕД-2010 згідно з витягом є: 46.34 - оптова торгівля напоями (основна), 46.44 - оптова торгівля фарфором, скляним посудом і засобами для чищення, 47.11 - роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами, 47.25 - роздрібна торгівля напоями в спеціалізованих магазинах, 47.30 - роздрібна торгівля пальним, 49.41 - вантажний автомобільний транспорт, 52.10 - складське господарство, 52.29 - інша допоміжна діяльність у сфері транспорту, 73.20 - дослідження кон`юнктури ринку та виявлення громадської думки, 33.19 - ремонт та технічне обслуговування інших машин і устаткування.
5. На підставі наказу ГУ ДСНС від 22 жовтня 2015 року № 12 у період з 19 листопада 2015 року по 30 листопада 2015 року посадовою особою Комсомольського міського сектору ГУ ДСНС України у Полтавській області проведено планову перевірку додержання (виконання) ТОВ "Кашкан Логістик" вимог законодавства у сферах техногенної і пожежної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб, за результатами якої складено акт від 30 листопада 2015 року № 63.
6. Перевіркою встановлено порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а саме вимог Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 (далі - Правила), Методики ідентифікації потенційно-небезпечних об`єктів, затвердженої наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 23 лютого 2006 року № 98 (далі - Методика ідентифікації ПНО), у приміщенні магазину-складу ТОВ "Кашкан Логістик", розташованого за адресою: вул. Строни, 2-Д, м. Комсомольськ, Полтавська область:
приміщення магазин-складу не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією (п. 1.2 підрозділ 1 розділ V Правил);
електромережу зовнішнього освітлення складу-магазину прокладено на горючій основі (п. 1.10 підрозділ 1 розділ IV Правил);
приміщення складу від адміністративної частини не відділено протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості (п. 2.3 підрозділ 2 розділ ІІІ Правил);
шляхи евакуації з офісних приміщень оздоблені горючими матеріалами (п. 2.23 підрозділ 2 розділ ІІІ Правил);
будівлю магазин-складу не обладнано внутрішнім протипожежним водопостачанням згідно з ДБН В.2.5-64:2012 "Внутрішній водопровід та каналізація" (пп. 1 п. 2.2 підрозділ 2 розділ V Правил);
не проведено щорічна перевірка працездатності мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу на тиск та витрату води з оформленням акту (пп. 5 п.2.1 підрозділ 2 розділ V Правил);
складські приміщення не обладнано автоматичними установками пожежогасіння (п. 1.2 підрозділ 1 розділ V Правил);
біля місць розташування пожежних гідрантів відсутні покажчики (об`ємні зі світильником або плоскі із застосуванням світловідбивних покриттів) з нанесеними на них літерним індексом ПГ, цифровими значеннями відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева) (пп. 10 п. 2.1 підрозділ 2 розділ V Правил);
в кімнаті охорони світильник із лампою розжарювання встановлені на горючу основу (п. 1.10 підрозділ 1 розділ ІV Правил);
в кімнаті охорони світильник із лампою розжарювання експлуатується без суцільного захисного скла (п. 1.18 підрозділ 1 розділ IV Правил);
не проведено ревізія пристроїв блискавкозахисту з реєстрацією у відповідному журналі та складанням акту (п. 1.21 підрозділ 1 розділ IV Правил);
на пожежному щиті (стенді) не вказано порядковий номер та номер для виклику пожежно-рятувального підрозділу (п. 3.12 підрозділ 3 розділ V Правил);
розетки та вимикачі у коридорі офісних приміщень встановлені на горючу основу (п. 1.17 підрозділ 1 розділ IV Правил);
проводка у коридорі офісних приміщень магазину-складу поблизу електрощитка встановлена на горючу основу (п. 1.12 підрозділ 1 розділ IV Правил);
не проведено технічне обслуговування наявних пожежних кран-комплексів на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (пп. 10 п. 2.2 підрозділ 2 розділ V Правил);
в приміщенні складу розподільча коробка не закрито кришкою з негорючих або важкогорючих матеріалів (п. 1.7 підрозділ 1 розділ IV Правил);
в пожежних кранах використовуються елементи з`єднання різного типу, а саме спільно експлуатуються з`єднувальні головки типу "Богдан" та типу "Рот" (п. 2 підрозділ 2.2. розділ V Правил).
не проведено ідентифікацію об`єкту для встановлення факту наявності або відсутності джерел безпеки (п. 2 Методики ідентифікації ПНО).
7. Щодо пунктів 2, 9, 10, 13, 14, 16 припису відповідач повідомив, що штатним працівником ТОВ "Кашкан Логістик" слюсарем-електриком з ремонту устаткування ОСОБА_1 усунуто встановлені порушення, а саме: електромережу зовнішнього освітлення заізольовано, світильник з лампою розжарювання прокладено на негорючу основу та встановлено на ньому закрите скло (плафон), замінено розетки та встановлено їх на негорючу основу, прокладено проводку від електрощитка в закритому кожусі з негорючою основою, демонтовано існуючу та встановлено нову розподільчу коробку, на підтвердження чого надано копії свідоцтва про присвоєння ОСОБА_1 кваліфікації слюсар-електрика з ремонту електроустановок 4 розряду, наказу про прийняття на роботу, витягу з книги нарядів та фотографії.
8. Стосовно пункту 3 припису відповідач повідомив, що штатним підсобним працівником господарського відділу ТОВ "Кашкан Логістик" ОСОБА_2 виконано демонтування дверей у кількості двох штук та закладено дверні отвори цеглою, надано копії наказу про прийняття на роботу ОСОБА_2, посадової інструкції підсобного працівника.
9. Щодо пункту 5 припису відповідачем зазначено, що на території магазин-складу розташовано пожежні крани ПК-3 та ПК-4. Залученим відповідачем ПП "Кременчуцьке спеціалізоване підприємство протипожежних робіт" (ліцензія АЕ № 291816, видана Державною службою України з надзвичайних ситуацій 10 липня 2014 року) за договором на виконання робіт по технічному обслуговуванню вогнегасників та пожежних кран-комплектів, постачання протипожежного інвентарю від 10 грудня 2015 року № 10/12/14 проведено перевірку та технічне обслуговування пожежних кран-комплектів ПК-3, ПК-4, висновком встановлено їх придатність для подальшого використання. На підтвердження надано договір, акт перевірки пожежних кран-комплектів від 30 грудня 2015 року № 288.
10. Щодо пунктів 6, 15 припису відповідач повідомив, що відповідно до акту від 30 грудня 2015 року № 288 ПП "Кременчуцьке спеціалізоване підприємство протипожежних робіт" за договором № 10/12/14 проведено перевірку працездатності пожежних гідрантів, перевірку та обслуговування пожежних кран комплектів ПК-3, ПК-4, загальним висновком комісії встановлено, що пожежний гідрант, пожежні крани ПК-3, ПК-4 придатні для подальшого використання. Придатність пожежних кранів зафіксована в журналі обліку та технічного обслуговування внутрішніх кранів та рукавів.
11. Стосовно пунктів 8, 12 припису відповідач повідомив, що штатним підсобним працівником господарського відділу ТОВ "Кашкан Логістик" ОСОБА_2 встановлено таблички з нанесенням на них літерного індексу ПГ, цифровими значеннями відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, встановлено таблички із вказаним порядковим номером та номером для виклику пожежно-рятувального підрозділу. На підтвердження надано копії наказу про прийняття на роботу ОСОБА_2, посадової інструкції підсобного працівника.
12. Щодо пункту 11 припису відповідач повідомив, що відповідно до протоколу від 27 грудня 2015 року № 477 проведено вимірювання опору розтікання струму на основних заземлювачах і заземленням магістралей та устаткування, та перевірка наявності кола між заземлювачами та заземлюваними елементами. Протокол оформлено та видано електротехнічною лабораторією ПП ВКП "Енергосталь".
13. Стосовно пункту 17 припису відповідач зазначив, що відповідно до видаткової накладної від 24 грудня 2015 року № 71 ТОВ "Кашкан Логістик" придбано головки ГРН-50 (алюм) та головки ГЦН-50 (а.с. 162), штатним підсобним робітником господарського відділу ТОВ "Кашкан Логістик" ОСОБА_2 встановлено зазначені головки на пожежні крани, залученим ПП "Кременчуцьке спеціалізоване підприємство протипожежних робіт" за договором № 10/12/14 проведено перевірку пожежних кранів та встановлено їх придатність для подальшого використання згідно з актом від 30 грудня 2015 року № 288.
14. Стосовно інших пунктів припису відповідач повідомив, що підприємством вживаються дії по їх виконанню, але реалізація запланованих заходів потребує більшого терміну та значних затрат.
15. Так, щодо пунктів 1, 7 припису відповідач вказав, що для обладнання пожежною сигналізацією та системою пожежогасіння між ТОВ "Кашкан Логістик" та ПП "Інженерно-технічний проектний центр" укладено договір від 07 грудня 2015 року № 07/12-15 на виконання робіт по проектуванню системи протипожежного захисту на об`єкті: магазин-склад по АДРЕСА_1, а саме: система пожежної сигналізації з оповіщенням про пожежу та автоматичного пожежогасіння. Строк виконання робіт визначено: початок - 07 грудня 2015 року, закінчення - 60 календарних днів після отримання вихідних даних щодо проектування.
16. Щодо пункту 18 припису відповідач вказав, що на усунення порушення 19 січня 2016 року між ТОВ "Кашкан Логістик" та ТОВ "Трінтекс" укладено договір № 03/2016 підряду на розробку документації від 19 січня 2016 року, предметом якого є проведення заходів щодо розробки та узгодження ідентифікації потенційно небезпечних об`єктів для виробничих площадок ТОВ "Кашкан Логістик".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
17. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 22 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, в позові відмовлено.
18. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено наявність у ТОВ "Кашкан Логістик" порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому відсутні підстави для втручання в господарську діяльність відповідача шляхом застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації магазин-складу ТОВ "Кашкан Логістик".
19. Зазначена позиція підтримана Харківським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
20. Представник ГУ ДСНС у Полтавській області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
21. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди, перебравши на себе повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної безпеки, без результатів позапланової перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, яка мала бути оформлена актом перевірки фактичного усунення порушень за приписом від 30 листопада 2015 року № 63 уповноваженим державою органом, вийшли за межі компетенції і визнали усуненими порушення.
22. Натомість представник ТОВ "Кашкан Логістик" у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
25. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
30. За приписами частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 877-V) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
31. Згідно зі статтею 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.
32. Приписами статті 4 Закону № 877-V обумовлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.
33. Відповідно до частин першої, другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.