ПОСТАНОВА
Іменем України
16 вересня 2020 року
Київ
справа №200/11514/19-а
адміністративне провадження №К/9901/12320/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №200/11514/19-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Спецсервіс АДС"
до Головного управління Держпраці у Донецькій області
про визнання протиправним та скасування наказу на проведення перевірки та припису
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Спецсервіс АДС"
на рішення Донецького окружного адміністративного суду 14 листопада 2019 року, ухвалене в складі головуючого судді Голубової Л. Б.,
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року, прийняту колегією суддів в складі: головуючого судді Арабей Т. Г., суддів Геращенко І. В., Міронової Г.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. 25 вересня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Спецсервіс АДС" (далі - позивач, Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач, Держпраці), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ про проведення позапланової перевірки ТОВ "Спецсервіс АДС" від 20 травня 2019 року № 825 та припису від 04 червня 2019 року № 05.5-17/14/19/19 про усунення порушень, складений як результат проведеної перевірки на підставі незаконного наказу.
2. Позовні вимоги обґрунтовані твердженням позивача про незаконність наказу від 20 травня 2019 року № 825, на підставі якого було проведено перевірку. Позивач уважає оскаржуваний наказ незаконним, оскільки в пункті 1 вказано про проведення перевірки в період з 21 травня 2019 року по 31 травня 2019 року, що суперечить частині четвертій статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Позивач наголошує, що строки перевірки малих суб`єктів підприємницької діяльності повинні складати за приписами частини четвертої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" 2 дні, а підприємство позивача перевірялося згідно з наказом на перевірку 10 днів.
3. На підставі акта перевірки 04 червня 2019 року Головним управлінням Держпраці в Донецькій області прийнято припис про усунення порушень № 05.5-17/14/19/19, який позивач також вважає протиправним, оскільки перевірку проведено незаконно.
4. Представник відповідача у судовому засідання проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні в повному обсязі. За доводами відповідача, позивач посилається виключно на порушення відповідачем строків проведення перевірки, визначених оскаржуваним наказом, інших підстав позивачем не наведено. Якщо позивач мав сумніви стосовно неправомірності проведення перевірки, то статтею 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" йому надано право або не допускати перевіряючих на перевірку, або вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду на любій стадії перевірки. Проте позивач допустив до перевірки працівників відповідача і не скористався правом не допуску чи права вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду.
4.1. Також відповідач зазначав, що оспорюваний наказ на проведення перевірки є нормативним правовим актом одноразового застосування, тому не може бути скасований після його виконання. При цьому посилається на практику Верховного Суду, зокрема, на постанову Верховного Суду від 26 березня 2019 року в справі № 815/4691/16 та від 25 січня 2019 року в справі № 823/1154/18.
4.2. Серед іншого відповідач наголошував на тому, що позивачем вже було подано позов з тим же самим предметом - визнання протиправним та скасування припису від 04 червня 2019 року № 05.5-17/14/19/19 про усунення порушень, складеного на підставі акту перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 31 травня 2019 року № 05.5-17/17/19/19. Справа № 200/7343/19 розглянута Донецьким окружним адміністративним судом 09 вересня 2019 року, позивачу відмовлено в позові, тому слід залишити без розгляду позовні вимоги в цій частині.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
5. Товариство з обмеженою відповідальністю "Спецсервіс АДС" є юридичною особою, яку зареєстровано та обліковується в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з кодом 33955530, що підтверджується безкоштовним витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
6. Основним видом діяльності підприємства позивача за кодом КВЕД 81.10 є комплексне обслуговування об`єктів та 68.32 управління нерухомим майном за винагороду або на основі контракту.
7. 01 лютого 2019 року між ТОВ "Управляюча компанія "Ладіс" (замовник) та ТОВ "Спецсервіс АДС" (виконавець) було укладено договір № 03/19 про надання послуги з експлуатації ліфтового господарства, технічного обслуговування, ремонту ліфтів та диспетчерських систем та безпечної експлуатації ліфтів, що знаходяться у м. Краматорську.
8. За умовами указаного договором позивач як виконавець, зокрема, зобов`язується надати замовнику дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки відповідно до вимог НПАОП 0.0-4.04-2003 не пізніше ніж до 01 травня 2019 року, забезпечити утримання ліфтів в справному стані і їх безпечно експлуатувати шляхом організації належного технічного обслуговування, технічного огляду та відповідності стандартам, нормативам, порядкам, правилам, не пізніше ніж до 01 травня 2019 року виконати перереєстрацію ліфтів у кількості 111 штук за своїм підприємством у територіальних органах Держпраці, тощо.
9. У зв`язку з наявністю випадків травмування людей та, навіть, летальні випадки через технічну невідповідність ліфтів голова Сумської обласної державної адміністрації листом від 25 лютого 2019 року № 01-06/2058 звернувся до Прем`єр - міністра України з проханням вирішити питання щодо надання доручення про проведення позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність в сфері технічного обслуговування ліфтового господарства відповідно до вимог абзацу 8 частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
10. У відповідь на це звернення Прем`єр - міністр України надав головам обласних державних адміністрацій відповідне доручення від 20 березня 2019 року № 6934/1/1-19.
11. Відповідно до направлення на проведення перевірки ТОВ Спецсервіс АДС" від 20 травня 2019 року № 611/05.5/15-08, яке підписано начальником Головного управління Держпраці у Донецькій області, виданого на підставі наказу начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області від 20 травня 2019 року № 825, Управлінню нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки доручено в період з 21 травня 2019 року по 31 травня 2019 року провести позапланову перевірку ТОВ Спецсервіс АДС" з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт у сфері технічного обслуговування ліфтів, розташованих в містах Донецької області.
12. Правовою підставою наказу на проведення позапланової перевірки вказано, зокрема частину першу статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", доручення Прем`єр - міністра України від 20 березня 2019 року № 6934/1/1-19 та лист Державної служби України з питань праці від 05 квітня 2019 року № 73/5-19.
13. 31 травня 2019 року посадовими особами відповідача складено акт № 05.5-17/17/19/19 перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта).
14. Вказаним актом встановлено 65 порушень Закону України "Про охорону праці" та підзаконних актів стосовно охорони праці та промислової безпеки.
15. Приписом від 04 червня 2019 року № 05.5-17/14/19/19 позивачеві запропоновано усунути виявлені порушення у встановлені в приписі строки.
16. Судом апеляційної інстанції також установлено, що ТОВ "Спецсервіс АДС" обслуговує більш ніж 490 об`єктів та ліфтів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
17. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду 14 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
18. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем фактично була реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки, позивач своїм правом на недопуск посадових осіб відповідача до перевірки не скористався, а отже після проведення перевірки права позивача можуть порушувати лише наслідки проведення відповідної перевірки. Крім того, наказ, як акт індивідуальної дії вичерпав себе у часі, оскільки відповідачем проведено позапланову перевірку позивача, про що свідчить акт від 31.05.2019 року № 05.5-17/17/19/19.
19. Суд апеляційної інстанції додатково зауважив, що доводи позивача про порушення строку проведення перевірки є безпідставними, оскільки міжнародно - правові акти, зокрема Конвенція, передбачають дискреційне повноваження інспектора визначити необхідність ретельнішого дослідження питань, поставлених на перевірку, що, в свою чергу, може передбачати необхідність у додатковому часі для встановлення стану охорони праці та промислової безпеки.
20. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що предметом розгляду справи № 200/7343/19-а, зокрема, було скасування припису, який є спірним у цій справі. За наслідком розгляду справи № 200/7343/19-а суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що спірний наказ реалізовано у часі проведенням перевірки, а акт перевірки та припис є такими, що не підлягають скасуванню.
IV. Касаційне оскарження
21. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 06 травня 2020 року.
22. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду України, викладеного в постановах від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14, від 09 лютого 2016 року у справі № 826/5689/13-а, від 16 лютого 2016 року у справі № 826/12651/14, згідно з яким у разі призначення позапланової перевірки суб`єкт господарювання має право оскаржувати відповідні рішення (в тому числі накази про призначення перевірки), дії або бездіяльність контролюючого органу незалежно від того чи фактично здійснено таку перевірку. Також, за твердженням позивача, наведена правова позиція узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 21 березня 2018 року в справі № 812/602/17, від 12 червня 2018 року в справі № 821/597/17, від 17 березня 2018 року в справі № 1570/7146/12.
23. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач звертає увагу на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини четвертої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", відповідно до якої строк здійснення позапланового заходу щодо суб`єктів малого підприємництва не може перевищувати двох робочих днів. Позивач наголошує, що зазначений у оскаржуваному наказі строк проведення перевірки не відповідає зазначеним вимогам закону.
24. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
25. Касаційна скарга містить клопотання про розгляд справи за участі позивача.
26. Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Донецького окружного адміністративного суду справу №200/11514/19-а.
27. 12 серпня 2020 року справа № 200/11514/19-а надійшла до Верховного Суду.
28. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду у встановлений строк не надходив.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
29. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
30. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
31. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
34. Частинами першою та четвертою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Виключно законами встановлюються:
- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
- спосіб здійснення державного нагляду (контролю);
- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).