ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2020 року
м. Київ
справа №401/4006/16-а(2-а/401/33/17)
адміністративне провадження №К/9901/15523/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про визнання протиправними та скасування розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р та пунктів1, 2,3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 вересня 2016 року №115-р, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року (головуючий суддя - Богданенко І.Ю., судді - Уханенко С.А., Дадим Ю.М.) .
І. Суть спору
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області з адміністративним позовом до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича (далі -відповідач, міський голова, Козярчук В.В.), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки"(далі - Розпорядження № 88-р);
визнати протиправними та скасувати пункти 1,2,3,4,5 та 8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки" (далі - Розпорядження № 115-р).
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про визнання протиправним та скасування розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", та визнання протиправними та скасування пунктів 1,2,3,4,5 та 8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки" - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", що видане Світловодським міським головою ОСОБА_2 .
Визнано протиправним та скасовано пункти 1,2,3,4,5,8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки", що видане Світловодським міським головою ОСОБА_2 .
Стягнуто з Світловодського міського голови ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 1102 (одна тисяча сто дві) гривні 40 копійок.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Світловодська міська рада створила спеціальний відділ, який здійснює функції внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів у відповідності до Порядку, який розроблений з урахуванням рекомендацій "Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, наказу Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 "Про затвердження стандартів внутрішнього аудиту". В той же час, Світловодський міський голова, фактично перебравши на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, створив власну комісію для перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів управлінням освіти. При цьому, Світловодський міський голова на власний розсуд визначив склад даної комісії та одноособово визначив примірний план роботи комісії. Крім того суд зазначив, що дана комісія не керувалась жодним положенням або порядком при проведенні перевірок. Також, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача стосовно того, що у справі №401/2157/16-а розглядався спір між управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем, де був той самий предмет та підстави адміністративного позову, з огляду на те, що у справі №401/2157/16-а підставою для визнання протиправними розпоряджень є те, що органи місцевого самоврядування не мають компетенції на проведення перевірок, щодо ефективного та цільового використання бюджетних коштів, а такого роду перевірки має право здійснювати виключно центральний орган виконавчої влади, що реалізує політику у сфері державного фінансового контролю. При цьому у справі за позовом ОСОБА_1, що розглядається, підставою для визнання протиправними розпоряджень ставиться те, що Світловодський міський голова перевищив свої повноваження та перебрав на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна, який є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради. Отже, за предметом та підставами ці адміністративні позови, є різними, крім того, позивачі у справах є відмінними - управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради і ОСОБА_1, як начальник управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича - задоволено.
Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року - скасовано.
Відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що на час звернення до суду з адміністративним позовом, оскаржувані розпорядження вичерпали свою дію. Суд також дійшов висновку, що фактичними обставинами справи, підтверджується, що Світловодський міський голова під час прийняття оскаржуваних розпоряджень обирав одне з кількох юридично допустимих рішень. Відтак відповідач не перейняв на себе повноваження відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, та діяв з дотриманням власних повноважень. Крім того, судом зазначено, що безпосереднього оскаржуваними розпорядженнями Світловодського міського голови стосовно створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях, права, свободи та інтереси позивача не порушуються, оскільки вони не є актами індивідуальної дії, розпорядженнями не застосовувалися заходи дисциплінарної відповідальності до позивача. З огляду на викладене, позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
КОРОТИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
07 серпня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначене рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що у даній справі міський голова не виконував дискреційні повноваження, тобто не мав підстав обирати з кількох юридично допустимих рішень, а був зобов`язаний діяти у спосіб, що визначений міською радою та її виконавчим комітетом, зокрема, з врахуванням рішень міської ради № 93 від 14.01.2016 "Про затвердження Положення про відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна" (далі - Рішення № 93) та рішення виконкому міської ради № 111 від 19.02.2016 "Про затвердження Порядку проведення перевірок відділом внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради" (далі - Рішення № 111). В той же час, міським головою такого обов`язку не виконано, а оскаржувані розпорядження видані всупереч вищенаведених рішень. Також скаржник не погоджується з посиланням на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.09.2016 у справі № 401/2157/16, оскільки позивач не був стороною у вказаній справі, а підстави позову Управління освіти міської ради є цілком відмінними від підстав позову у даній справі. Крім того, факт відповідності оскаржуваних розпоряджень міського голови рішенням № 93 і № 111 в ході розгляду справи № 401/2157/16 не досліджувався. Також скаржник стверджує, що розпорядження № 88-р та № 115-р не є нормативно - правовими актами, а є актами індивідуальної дії, які містять конкретні приписи, застосовуються одноразово й після їх реалізації вичерпують свою дію, а відтак, впливають на права позивача, як керівника установи, щодо якої призначено проведення перевірки.
Відповідачем відзиву чи заперечення на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 серпня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутата Світловодської міської ради Москаленка А., розпорядженням від 02 червня 2016 року №88-р "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", створив комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затвердив примірний план перевірки, надав відповідні доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти ОСОБА_1 (а.с. 5).
З 08 червня 2016 року по 17 червня 2016 року комісією проведено перевірку за результатами якої складено довідку від 24 червня 2016 року.
24 червня 2016 року Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутатів Світловодської міської ради Москаленка А. та Гайчук І., видав розпорядження №115-р "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки", згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 8 якого, створено комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затверджено примірний план перевірки, надано доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти Френкелю Геннадію Юрійовичу (а.с. 6).
Відповідно до фактичних обставин справи, 30 червня 2016 року комісією складений акт про недопуск до перевірки.
За результатами проведених перевірок Світловодським міським головою ОСОБА_2 винесено розпорядження від 04 липня 2016 року №267-к та №268-к, якими накладено дисциплінарне стягнення на начальника Управління освіти ОСОБА_1 у вигляді догани.
Рішенням Світловодської міської ради №93 від 14 січня 2016 року затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна (а.с. 25-27).
За змістом Положення, відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради, підпорядкований та підзвітний в своїй діяльності міському голові. Основним завданням Відділу є реалізація політики у сфері аудиту та фінансового контролю за надходженнями і використанням бюджетних коштів місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, бюджетними установами, комунальними підприємствами міста; станом збереження комунального майна, веденням бухгалтерського обліку та складанням фінансової звітності.
Рішенням виконавчого комітету Світловодської міської ради №111 від 19 лютого 2016 року затверджений Порядок проведення перевірок відділом внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради (далі - Порядок) та визначено повноваження відділу безпосередньо керуватися цим Порядком при проведенні планових та позапланових перевірок комунальних підприємств та бюджетних установ міста (а.с. 28-31).
Постановою Світловодського міськрайонного суду від 20 липня 2016 року у справі №401/2157/16-а адміністративний позов управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича задоволено, визнано протиправними та скасовано розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", а також пункти 1, 2, 3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 червня 2016 року №115-р "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки".