ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2020 року
м. Київ
справа №822/715/16
адміністративне провадження №К/9901/13972/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Житлово-будівельного кооперативу "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Скляров Олександр Сергійович, головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов Андрій Олександрович, головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк Андрій Якович, про визнання протиправними та скасування припису і постанови, за касаційною скаргою Житлово-будівельного кооперативу "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю., Мельник - Томенко Ж.М., Ватаманюка Р.В. від 08.09.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2016 року Житлово-будівельний кооператив "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" (далі - ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б", позивач) звернувся з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), треті особи: головний інспектор будівельного нагляду відділу ДАБ контролю Управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Скляров О.С., головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Лук`янов А.О., головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Багнюк А.Я., у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис ДАБІ України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2016, виданий ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" (далі - спірний припис);
- визнати протиправною та скасувати постанову ДАБІ України №075/40-212-10/2539 про накладення штрафу на ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.03.2016 (далі - спірна постанова).
2. У позові наводились аргументи про те, що спірні припис та постанова є незаконними, оскільки перевірка, за наслідками якої відповідачем прийняті вищевказані акти, була проведена з порушенням процедури, визначеної Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553).
3. Позивач наголошував на тому, що ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" не було відомо про намір проведення відповідачем позапланової перевірки, а також про день, час та місце здійснення такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю.
4. Внаслідок таких, на думку позивача, протиправних дій посадових осіб ДАБІ України ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" не мало реальної можливості забезпечити свою участь у проведенні перевірки, зокрема, через уповноваженого представника, що позбавило суб`єкта містобудування належних йому процедурних гарантій, унеможливило реалізацію ним права надавати пояснення, зауваження, заперечення, документи тощо, ознайомитись з результатами такої перевірки (актом, протоколом), подати заперечення на складений за її наслідками акт.
5. У позовній заяві звернута увага й на те, що відповідач провів перевірку за відсутності уповноваженого представника ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б", а присутні на об`єкті будівництва інженер технічного нагляду, начальник будівельної дільниці та головний архітектор не перебували у трудових відносинах з позивачем і не мали права представляти його інтереси у відносинах з органами державного архітектурно - будівельного контролю.
6. Зважаючи на викладене, позивач наполягав, що проведена відповідачем позапланова перевірка ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" є незаконною, а отже прийняті за її наслідками спірні припис та постанова підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.06.2016 позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано спірні припис і постанови.
8. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не був повідомлений про проведення щодо нього перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил й такий захід державного архітектурно-будівельного контролю здійснено у присутності осіб, які не є уповноваженими особами ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б". При цьому, суд зауважив, що позивач або уповноважені ним особи не отримували протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності й не були повідомлені про дату, час та місце розгляду справи.
9. У зв`язку з вищевикладеним, суд першої інстанції констатував недотримання відповідачем процедури проведення перевірки і порядку накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що, як наслідок, позбавило позивача подавати свої докази і заперечення, призвело до порушення його прав.
10. Суд першої інстанції вказував й на те, що відповідач, на якого згідно з нормами процесуального закону покладено обов`язок доказування, не довів законності прийнятих ним спірних рішень і не спростував встановлені судовим розглядом обставини.
11. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016 постанову суду першої інстанції скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
12. Висновки апеляційного суду мотивовані тим, що позапланова перевірка була проведена відповідачем у присутності уповноважених осіб ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б", зокрема, інженера технічного нагляду, начальника будівельної дільниці та головного архітектора проекту.
13. При цьому, суд апеляційної інстанції зауважив, що у акті, складеному за наслідками перевірки, та спірному приписі наявна відмітка про їх направлення позивачу засобами поштового зв`язку із зазначенням дати та номеру поштового відправлення, а отже, за висновками колегії суддів апеляційного суду, ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" мав можливість ознайомитися з вищевказаними документами і, зокрема, подати відповідні письмові пояснення, зауваження та заперечення.
14. Під час апеляційного перегляду справи суд, окрім іншого, відхилив доводи позивача про те, що йому не було відомо про час і місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки в матеріалах справи міститься відповідний протокол із зазначенням у ньому відомостей про розгляд справи о 10 годині 30 хвилин 28.03.2016 у приміщенні ДАБІ України.
15. З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позапланова перевірка, за наслідками якої складено спірний припис, проведена у відповідності до вимог законодавства, а оскаржувана позивачем постанова є законною, оскільки наявність виявлених під час проведення перевірки та зафіксованих в акті порушень підтвердилась під час розгляду справи і це не спростовано позивачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. Не погоджуючись з постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції. Також позивач просить стягнути з відповідача на його користь сплачений судовий збір за подання даної касаційної скарги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Як випливає з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи, 15.03.2016 посадовими особами ДАБІ України проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б", по будівництву багатоповерхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення (секція №4)" на вул. Свердлова, 116 (вул. Князів Коріатовичів, 116) у м. Вінниці, за результатами якої було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2016.
18. У вищезгаданому акті зазначено, що ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" є "Замовником №1", а також вказано, що його було складено у присутності інженера технічного нагляду ОСОБА_2, начальника будівельної дільниці Цопа Ю.М., головного архітектора проекту ОСОБА_1 .
19. У цьому ж акті зафіксовано, що Замовник №1 не провів обов`язкової експертизи проекту будівництва в частині міцності, надійності та довговічності, не надав жодних технічних умов, а технічні умови на водопостачання та водовідведення ним не отримувались. Крім того, вказується, що Замовник №1 затвердив проект, який суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням, документів на земельну ділянку не має. В акті зроблено висновок, що є підстави вважати збудований об`єкт самочинним будівництвом.
20. Крім того, посадовими особами відповідача було складено протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.03.2016.
21. У приписі вимагається до 10.06.2016 усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлені в результаті перевірки, а з 15.03.2016 зупинити виконання будівельних робіт.
22. Судами також встановлено, що у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.03.2016 містяться відомості стосовно розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності о 10:30 28.03.2016 у приміщенні ДАБІ України за адресою м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26.
23. 28.03.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду ДАБІ України Скляровим О.С. винесено постанову №075/40-212-10/2539 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), та накладено на позивача штраф у сумі 124020 гривень.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
24. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначається, що направлення для проведення перевірки від 09.02.2016 оформлено зі строком дії з 10.02.2016 по 16.02.2016, однак позапланова перевірка фактично була проведена 15.03.2016 й наказу про її продовження не видавалось. Не було подано такого наказу й під час судового розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій.
25. Скаржник заперечує проти доводів відповідача про те, що перевірка була продовжена відповідно до службової записки головного інспектора будівельного нагляду, оскільки єдиним документом на підставі якого можливе таке продовження позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю є лише відповідне рішення (наказ) керівника контролюючого органу.
26. За таких обставин позивач вважає, що у посадових осіб ДАБІ України не виникло правових підстав і повноважень для проведення позапланової перевірки 15.03.2016 та складання за її наслідками акту, протоколів, спірного припису.
27. Разом з тим, апеляційний суд вищенаведеним доводам та аргументам учасників справи належної правової оцінки не надав, у зв`язку з чим ухвалене ним судове рішення, про касаційний перегляд якого порушується питання, не можна визнати обґрунтованим.
28. Касаційна скарга мотивована й тим, що позивач не отримував направлення для проведення перевірки і з ним не ознайомлювався, не був обізнаний/повідомлений про намір її проведення й дізнався про факт здійснення такого заходу державного архітектурно-будівельного контролю лише після отримання поштою спірної постанови. При цьому, жодна з присутніх під час перевірки осіб, зокрема, інженер технічного нагляду ОСОБА_2, начальник будівельної дільниці Цоп Ю.М. та головний архітектор проекту ОСОБА_1, не були уповноважені представляти інтереси ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" і не перебували у трудових відносинах із скаржником.
29. На переконання скаржника такі дії відповідача є протиправними і суперечать вимогам Порядку №553, що, як наслідок, позбавило ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" можливості реалізувати наявні у нього та закріплені у пункті 13 цього ж Порядку права, зокрема: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати акт перевірки та з ним ознайомлюватись; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки; подавати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви відмови від його підписання.
30. У продовження вищеназваних доводів скаржник вказує на те, що у зв`язку з неотриманням направлення для проведення позапланової перевірки, він був позбавлений можливості подати документи, в тому числі проектну та дозвільну документацію на об`єкт містобудування, спростувати виявлені відповідачем порушення.
31. Таким чином, згідно з позицією скаржника, акт перевірки та припис, складені за наслідками перевірки, здійсненої без відповідних на те повноважень та з порушенням процедури її проведення, не можуть бути підставою для притягнення позивача до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності.
32. Окрім цього, скаржник наголошує, що ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б", всупереч положень пункту 17 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок №244), жодним чином не повідомлявся стосовно розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, внаслідок чого не був обізнаний про дату, час та місце її розгляду й у зв`язку з цим не мав змоги подати наявні у нього докази, пояснення, заперечення при вирішенні питання про накладення на нього штрафу.
33. Насамкінець, скаржник висловлює доводи на спростування порушень, зафіксованих в акті перевірки, оскільки такі були встановлені лише на підставі наявних у відповідача даних та відомостей, однак без врахування інших документів, які позивач не зміг подати внаслідок порушення його права на участь при проведенні перевірки.
34. З цього приводу ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" зазначає, що у ході судового розгляду справи ним було подано копію Містобудівного паспорта на проектування багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Свердлова, 116 (секція 4) у м. Вінниці, копію Декларації про початок виконання будівельних робіт за вищезгаданою адресою, яка була зареєстрована Департаментом ДАБІ у Вінницькій області 20.08.2015 за №ВН83152321519, а також копію договору суборенди земельної ділянки від 14.11.2014, зареєстрований департаментом комунальних ресурсів Вінницької міської ради 15.05.2015 за №01481.
35. Зазначає скаржник і про те, що відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна, доданої до матеріалів справи, право суборенди земельної ділянки, на якій здійснюється будівництво, зареєстровано у встановленому законом порядку (запис у Реєстрі №13570251).
36. Ураховуючи викладене, ЖБК "Місто-сад восьмий будівельний 4Б" наполягає на законності та обґрунтованості постанови суду першої інстанції, яка, на думку скаржника, скасована апеляційним судом помилково.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
38. Частинами третьою, четвертою вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункти 2-4 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI).
39. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону №3038-VI).
40. Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
41. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, Держархбудінспекцією.
42. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
43. В свою чергу, за змістом пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
44. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.