ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 807/161/16
адміністративне провадження № К/9901/23869/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Головне управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області, про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.04.2016 (суддя - Луцович М. М.) і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016 (колегія суддів у складі: Ільчишин Н. В., Пліша М. А., Макарика В. Я.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Закарпатської обласної ради, де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Ужгородська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області (далі - Ужгородська ОДПІ ГУ ДФС у Закарпатській області), правонаступником якої є Головне управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області, про визнання протиправними та скасування розпорядження голови Закарпатської обласної ради від 15.02.2016 № 36/01-50 про її звільнення та повідомлення голови Закарпатської обласної ради без дати про накладення на неї протягом 10 років заборон на зайняття посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) згідно Закону України "Про очищення влади", поновлення на роботі з 15.02.2016 та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваним розпорядженням від 15.02.2016 № 36/0150 її було звільнено з посади начальника відділу організаційної роботи виконавчого апарату Закарпатської обласної ради відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України), з накладенням заборони, визначеної частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" строком на 10 років, на підставі висновку про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" Ужгородської ОДПІ ГУ ДФС у Закарпатській області від 25.08.2015 № 577/9/17-1 та довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади". Позивач вважає, що розпорядження голови Закарпатської обласної ради від 15.02.2016 № 36/0150 є незаконним та підлягає скасуванню з тих підстав, що факт неповного декларування особою наявного майна не тягне за собою правових наслідків згідно з люстраційним законодавством і не може бути підставою для застосування до цієї особи Закону України "Про очищення влади" в частині звільнення особи з посади в разі, якщо це майно було набуте особою на законних підставах та за рахунок коштів, отриманих із законних джерел.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 26.04.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016, адміністративний позов задовольнив повністю: визнав протиправним та скасував розпорядження голови Закарпатської обласної ради за № 36/01-50 від 15.02.2016 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу організаційної роботи виконавчого апарату обласної ради за пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України; визнав протиправним та скасував повідомлення голови Закарпатської обласної ради без дати про накладення на ОСОБА_1 протягом 10 років заборон на зайняття посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) згідно Закону України "Про очищення влади"; поновив ОСОБА_1 з 16.02.2016 на посаді начальника відділу організаційної роботи виконавчого апарату Закарпатської обласної ради; стягнув з Закарпатської обласної ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.02.2016 по 25.04.2016 у розмірі 18 012,89 грн із утриманням обов`язкових податків та зборів до Державного бюджету України. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі та виплаті заробітної плати за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
Судові рішення мотивовано тим, що доходи, отримані позивачем із законних джерел, у відповідній період часу значно перевищують вартість вказаних автомобілів, придбаних нею в спірний період, законність походження цих коштів підтверджується матеріалами справи, відтак суди дійшли висновку, що не зазначення позивачем в декларації за 2014 рік, внаслідок помилки, відомостей про транспортні засоби, не може бути достатньою і законною підставою для застосування відповідачем до неї Закону України "Про очищення влади" в частині звільнення з роботи та накладення на неї заборон, передбачених частиною 3 статті 1 вказаного Закону. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначають, що сама інформація про недостовірність відомостей, щодо наявності майна та/або невідповідність вартості майна, вказаних у декларації, або виявлених органами державної фіскальної служби у процесі проведення перевірки, не може бути підставою для застосування заборони без врахування обов`язкових умов, що таке майно було набуте за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 Закону, і його вартість не відповідає доходам, отриманих із законних джерел. Отже, суди дійшли висновку, що не може бути підставою для застосування заборон, передбачених Законом України "Про очищення влади", виявлення у процесі проведення перевірки контролюючим органом лише недостовірних відомостей, стосовно придбаного майна, яке не зазначене у декларації, згідно з люстраційним законодавством. Такі факти перебувають у межах регулювання антикорупційного законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, третя особа подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Відповідач 18.05.2017 надав до суду клопотання, в якому просив розглянути справу без участі їх представника.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27.03.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою Ужгородської ОДПІ ГУ ДФС у Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.04.2016 і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016.
15.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.02.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Желтобрюх І. Л., судді Білоус О. В., Данилевич Н. А. для розгляду судової справи № 807/161/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.06.2019 № 624/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 807/161/16 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 807/161/16.
Ухвалою Верховного Суду від 31.08.2020 справу прийнято до провадження, замінено третю особу у справі - Ужгородську ОДПІ ГУ ДФС України її правонаступником - Головним управлінням Державної фіскальної служби у Закарпатській області, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні на 09 год 30 хв 15.09.2020.
Позивачка 14.09.2020 подала клопотання про розгляд касаційної скарги без її участі. У судове засідання 15.09.2020 не з`явилася.
Відповідач та третя особа у судове засіданні 15.09.2020 не з`явилися, причини неявки суду невідомі.
З урахуванням неприбуття у судове засідання жодного з учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце його проведення, касаційний суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за наявними у справі матеріалами в порядку письмового провадження у відповідності до пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 проходила публічну службу на посаді начальника відділу організаційної роботи виконавчого апарату Закарпатської обласної ради.
Розпорядженням голови Закарпатської обласної ради від 15.02.2016 № 36/0150 ОСОБА_1 звільнена із займаної посади за пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України з накладенням заборони, визначеної частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" строком на 10 років.
Підставою для прийняття вказаного розпорядження став висновок Ужгородської ОДПІ ГУ ДФС у Закарпатській області від 28.08.2015 № 577/9/17-1 "Про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" та довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
Відповідно до висновку Ужгородської ОДПІ ГУ ДФС у Закарпатській області від 28.08.2015 "Про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", орган фіскальної служби встановив, що ОСОБА_1 у рядку 35 розділу IV Декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік не вказані автомобілі Opel Astra 2006 року випуску, державний номерний знак НОМЕР_1 та Hyundai Tucson, 2008 року випуску, державний номерний знак НОМЕР_2, вартість та джерело походження коштів на їх придбання у поясненні не зазначено.
За результатами проведеної перевірки з урахуванням письмових пояснень ОСОБА_1 та підтвердних документів встановлено, що ОСОБА_1 у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік вказано недостовірні відомості щодо наявності майна (майнових прав), набутого (набутих) ОСОБА_1 за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади", які не відповідають наявній податковій інформації про майно (майнові права) ОСОБА_1 .
За результатами проведеної перевірки та підтвердних документів також встановлено, що вартість майна (майнових прав), вказаного ОСОБА_1 у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік, набутого за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади", не відповідає наявній в податковій інформації про доходи, отримані ОСОБА_1 із законних джерел.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Абзацом 6 частини першої статті 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України передбачено припинення трудового договору з підстав, визначених Законом України "Про очищення влади".
16.10.2014 набрав чинності Закон України від 16.09.2014 № 1682-VII "Про очищення влади".
Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Згідно з частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Відповідно до частини восьмої статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Пунктом 10 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади" передбачено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону України "Про очищення влади" особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).
Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" перевірці підлягають: 1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону; 2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Згідно з частиною десятою статті 5 Закону України "Про очищення влади" у разі встановлення за результатами перевірки недостовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, протягом трьох робочих днів з дня виявлення всіх недостовірностей та/або невідповідностей, але не пізніше ніж на тридцятий день з дня отримання запиту та копії декларації особи, повідомляє про них особу, стосовно якої проводиться перевірка. Особа, стосовно якої проводиться перевірка, не пізніше ніж на п`ятнадцятий робочий день з дня отримання нею відповідного повідомлення надає письмове пояснення за такими фактами та підтверджуючі документи, які є обов`язковими для розгляду та врахування відповідним органом при підготовці висновку про перевірку.
Частиною чотирнадцятою статті 5 Закону України "Про очищення влади" визначено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
Процедуру проведення органами Державної фіскальної служби України перевірки достовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", зазначених особами, перелік яких наведено у пунктах 1-11 частини першої статті 2 цього Закону, у деклараціях, за формою, встановленою Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", визначено Порядком проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 03.11.2014 № 1100 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04.11.2014 за № 1385/26162 (далі - Порядок № 1100).