ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 817/1478/18
адміністративне провадження № К/9901/69147/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23.07.2018 (головуючий суддя - Т.О. Комшелюк)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018 (головуючий суддя - Я.С. Попко, судді - Р.П. Сеник, Т.В. Онишкевич)
у справі № 817/1478/18
за позовом ОСОБА_1
до Зарічненської районної державної адміністрації
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Зарічненської районної державної адміністрації, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Зарічненської районної державної адміністрації "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " від 10.05.2018 №44-к.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка вказувала, що спірним розпорядженням відповідача позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності за прогул без поважних причин 27.02.2018. В той же час, 19.02.2018 розпорядженням Зарічненської районної державної адміністрації №19-к її було звільнено з посади 19.02.2018 у зв`язку із скороченням чисельності державних службовців. Оскільки у вказаному розпорядженні не значиться про введення його в дію іншою датою, то вказане розпорядження набрало чинності 19.02.2018 у відповідності до частини п`ятої статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", а з ним набрала чинності і дата звільнення 19.02.2018. Позивач стверджує, що оскільки вона фактично перебувала з 19.02.2018 у вимушеному прогулі, то, відповідно, не зобов`язана була прибувати 27.02.2018 на роботу. Також вказувала, що 27.02.2018 відповідачем було прийнято розпорядження №21-к, яким було визнано таким, що втратило чинність як нереалізоване розпорядження голови райдержадміністрації від 19.02.2018 №19-к "Про звільнення ОСОБА_1 ", яке отримане позивачем 07.03.2018, що також вказує, що вона не зобов`язана була прибувати на роботу 27.02.2018, оскільки не було правових підстав, отже прийняте відповідачем спірне рішення вважає протиправним та таким, яке належить до скасування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23.07.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018, в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що відсутність позивача на службі 27.02.2018 в період часу з 14 год 30 хв до 18 год 15 хв без поважних причин підтверджена належними та допустимими доказами, а тому оскаржуване рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка вказує, зокрема, що її вини в тому, що вона не була на роботі 27.02.2018 немає, оскільки отримавши розпорядження від 19.02.2018 про своє звільнення, позивачка не вважала себе такою, що перебуває у службових правовідносинах з відповідачем.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 08.01.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду від 31.08.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.
10. Учасники справи у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.
11. Позивачем 14.09.2020 подано до суду заяву про розгляд справи за відсутності позивача.
12. Відповідач причини неявки у судове засідання не повідомив.
13. У зв`язку із неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, суд касаційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на підставі пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 03.07.2017 у справі №817/81/17, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30.10.2017, позов ОСОБА_1 до Зарічненської районної державної адміністрації задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Зарічненської районної державної адміністрації від 13.01.2017 №4/дп-17. Визнано протиправними та скасовано розпорядження голови Зарічненської районної державної адміністрації "Про оголошення догани ОСОБА_1 " від 13.01.2017 за №7-к, №8-к, №9-к, №10-к, №11-к, №12-к, №13-к, №14-к, №15-к, №16-к та №17-к. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу у справах сім`ї та молоді Зарічненської районної державної адміністрації Рівненської області з 14.01.2017. Стягнуто із Зарічненської районної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 14.01.2017 по 20.06.2017 в сумі 43 550,84 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
15. На виконання зазначеного судового рішення, розпорядженням голови Зарічненської районної державної адміністрації від 04.07.2017 № 141-к ОСОБА_1 поновлено на посаді начальника відділу у справах сім`ї та молоді Зарічненської районної державної адміністрації з 14.01.2017.
16. Позивачем 16.01.2018 подано повідомлення відповідачу про обставини та діяння, які унеможливлюють прибуття на службу та проходження служби.
17. Позивач 17.01.2018 звернулась до голови Зарічненської районної державної адміністрації із заявою про надання щорічної основної оплачуваної відпустки тривалістю 30 календарних днів з виплатою грошової допомоги у розмірі середньомісячної заробітної плати із 05.02.2018, а також надання щорічної додаткової оплачуваної відпустки за кожний рік (стаж) державної служби, що також не заперечується сторонами.
18. ОСОБА_1 19.01.2018 подала відповідачу повідомлення про обставини та діяння, які унеможливлюють прибуття на службу та проходження служби, в якому аналогічно змісту повідомлення від 16.01.2018 зазначила, що з липня 2017 року Зарічненська районна державна адміністрація не виплачує позивачу заробітної плати, що позбавило її засобів для існування та можливості, з поважних причин, прибувати на службу та знаходитись на ній.
19. Відповідачем 23.01.2018 надана відповідь позивачу за №01/28-341 про те, що повідомлення про обставини та діяння, які унеможливлюють прибуття на службу та проходження служби, зареєстроване в Зарічненській районній державній адміністрації за №76-01/28 від 16.01.2018 розглянуто. Доведено до відома позивача, що відповідно до статей 47, 56 Закону України "Про державну службу" остання, як державний службовець, зобов`язана неухильно дотримуватись Правил внутрішнього службового розпорядку для державних службовців апарату районної державної адміністрації, затверджених розпорядженням голови Зарічненської районної державної адміністрації від 23.09.2016 №181, з якими позивач 17.07.2017 ознайомлена особисто під підпис. Також просить позивача негайно з`явитися на службу для вирішення висвітлених у її повідомленні питань.
20. Відповідачем видано розпорядження від 19.02.2018 №19-к, яким відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", статей 6, 39 Закону України "Про місцеві адміністрації" звільнено ОСОБА_1, начальника відділу у справах сім`ї та молоді Зарічненської районної державної адміністрації 19.02.2018 у зв`язку зі скороченням чисельності державних службовців районної державної адміністрації (пункт 1).
21. Згідно із пунктом 2 вказаного розпорядження, у зв`язку із відсутністю ОСОБА_1 на службі, вважати днем звільнення перший день її виходу на службу.
22. Пунктом 3 цього ж розпорядження визначено відділу юридичного забезпечення та управління персоналом апарату районної державної адміністрації ознайомити ОСОБА_1 з розпорядження та видати їй належно оформлену трудову книжку.
23. ОСОБА_1 27.02.2018 подала голові Зарічненської районної державної адміністрації заяву про вихід з 27.02.2018 на службу після закінчення тимчасової непрацездатності та інших поважних причин в якому заявила, що 27.02.2018 вона вийшла на службу у Зарічненську районну державну адміністрацію.
24. Цього ж числа ОСОБА_1 подала відповідачу повідомлення про відсутність доступу до робочого місця, в якому повідомила, що, прибувши у Зарічненську районну державну адміністрацію на визначене раніше для неї робоче місце виявлено, що робоче місце як таке, відсутнє (не створене), будь-яке матеріально-технічне забезпечення відсутнє.
25. Також, 27.02.2018 позивач звернулась до відповідача із заявою про видачу належно оформленої трудової книжки та вимогою про проведення розрахунку у повному обсязі всіх сум, що належать ОСОБА_1 до виплати у зв`язку з її звільненням відповідно до розпорядження від 19.02.2018 №19-к.
26. Зарічненська районна державна адміністрація 27.02.2018 склала акт про відсутність на службі ОСОБА_1 без жодного попередження про причини відсутності в період з 14:30 год до 18:15 год.
27. Згідно з розпорядженням в.о. голови Зарічненської районної державної адміністрації від 27.02.2018 №21-к відповідно до статей 6, 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визнано такими, що втратили чинність, як нереалізовані: розпорядження голови районної державної адміністрації від 19.07.2017 №154-к "Про попередження ОСОБА_1 про наступне вивільнення"; розпорядження голови районної державної адміністрації від 19.02.2018 №19-к "Про звільнення ОСОБА_1 ".
28. Дослідженням трудової книжки на ім`я позивача серія КС №328065 судами встановлено наявність записів: №18 від 27.02.2018 - ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу у справах сім`ї та молоді Зарічненської районної державної адміністрації у зв`язку зі скороченням чисельності державних службовців, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (підстава розпорядження №19-к від 19.02.2017); №19 від 27.02.2018 - запис за №18 недійсний (підстава розпорядження №21-к від 27.02.2018).
29. 03.03.2018 відповідачем відповідно до пункту 1 статті 86 Закону України "Про державну службу" та враховуючи відсутність ОСОБА_1 на робочому місці 27.02.2018 більше трьох годин протягом робочого дня, видано розпорядження №24-к "Про дисциплінарне провадження", яким розпочато дисциплінарне провадження у відношенні ОСОБА_1 .
30. На виконання цього наказу, дисциплінарною комісією проведено службове розслідування, за результатами якого дисциплінарною комісією в складі шести членів 05.05.2018 прийняте рішення №2/дп-18 "Про внесення подання голові районної державної адміністрації про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності".
31. За змістом резолютивної частини цього рішення, дисциплінарною комісією визнано наявність підстав для притягнення державного службовця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та внесення подання Зарічненській районній державній адміністрації про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за прогул без поважних причин на підставі пункту 12 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" 27.02.2018 із застосуванням дисциплінарного стягнення у вигляді догани (пункт 1). Рекомендовано голові Зарічненської районної державної адміністрації притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосувати до неї захід дисциплінарного стягнення у виді догани (пункт 2).
32. 10.05.2018 відповідачем видано розпорядження №44-к "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ", яким останню притягнуто до дисциплінарної відповідальності шляхом оголошення догани.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України "Про державну службу" державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
35. Частиною другою статті 1 Закону України "Про державну службу" визначено, що державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
36. Частинами другою, третьою статті 5 Закону України "Про державну службу" передбачено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
37. Відповідно до статті 7 Закону України "Про державну службу" державний службовець має право на: 1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; 2) чітке визначення посадових обов`язків; 3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення; 4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу; 5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону; 6) професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу; 7) просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов`язків; 8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів; 9) участь у діяльності об`єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом; 10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності; 11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону; 12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом; 13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності; 14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.
Державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
38. Згідно із частиною першою статті 8 Закону України "Про державну службу" державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2)дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7)сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.