ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/16620/18
адміністративне провадження № К/9901/21567/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 15 січня 2019 року (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року (судді: Безименна Н.В., Аліменко О.О. та Карпушова О.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
11 жовтня 2018 року ОСОБА_1 (далі- позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) про:
- визнання протиправним та скасування рішення НАЗК від 07 вересня 2018 року №1957 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування;
- визнання протиправним та скасування рішення НАЗК від 07 вересня 2018 року №1958 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування.
Позивач наголошує, що оскаржувані рішення не містять мотивів та обґрунтування їх прийняття, не визначають в яких межах та щодо яких саме відомостей чи розділів декларацій буде проводитись перевірка декларацій позивача за 2015 та 2016 роки.
Позивач також стверджує, що суб`єкт владних повноважень приймаючи рішення про повторне проведення повної перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016 роки діяв із порушенням визначеної законодавством процедури та з порушенням принципів обґрунтованості, об`єктивності, добросовісності, пропорційності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 07 вересня 2018 року №1957 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування".
Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 07 вересня 2018 року №1958 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування".
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції судовий збір у розмірі 1409 (одна тисяча чотириста дев`ять) гривень 60 коп.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що зі змісту оскаржуваних позивачем рішень не вбачається ні предмету призначеної перевірки, ні конкретних меж її проведення, зокрема, НАЗК не зазначено, які саме розділи декларації, або яка сама інформація підлягає перевірці та відсутнє посилання на нові докази, отримані відповідачем, які НАЗК має намір перевірити, а тому останні не відповідають вимогам спеціального законодавства та вказував на необґрунтованість посилання відповідача на те, що відомості є новими і йому не було відомо про них на момент проведення повної перевірки декларацій позивача за 2015 та 2016 роки, адже відповідач міг та повинен був проаналізувати наявні у нього відомості (інформацію), у тому числі і ті, що зазначено в самих деклараціях.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі відповідач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в позові повністю.
Скаржник стверджує, що рішення про проведення перевірки декларації, якщо повна перевірка відповідної декларації вже раніше проводилася, НАЗК проводить лише в частині нових отриманих відомостей, які не перевірялися під час проведення повної перевірки. На підставі нових відомостей, отриманих від позивача листом від 26 червня 2018 року №К-5784/18 та відповідно до частини першої статті 8, абзацу п`ятого частини першої статті 50 Закону України "Про запобігання корупції", підпункту 4 пункту 3 та абзацу четвертого пункту 5 розділу ІІІ Порядку Національним агентством і були прийняті оскаржувані рішення.
Також скаржник вказує на те, що його оскаржуваними рішеннями не було порушено права, свободи чи інтереси позивача, жодних негативних наслідків для ОСОБА_1 вони не створюють та ґрунтуються на нормах Закону та Порядку, а отже, НАЗК приймаючи рішення від 07 вересня 2018 року №1957 та від 07 вересня 2018 року №1958 жодних прав позивача не порушило.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
02 листопада 2016 року позивач подав щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік.
30 березня 2017 року позивач подав щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік.
Відповідач провів повну перевірку вказаних декларацій позивача за 2015 та 2016 роки, висновки щодо яких викладено в рішенні НАЗК від 21 серпня 2017 року №527 "Про результати повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 " та у рішенні НАЗК від 13 жовтня 2017 року №959 "Про результати повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України".
07 вересня 2018 року НАЗК прийняло рішення №1957 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування та рішення №1958 про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, поданої ОСОБА_1, Віце-прем`єр-міністром України, в частині нових відомостей, отриманих від суб`єкта декларування.
Вважаючи рішення відповідача від 07 вересня 2018 року протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами в зв`язку з реалізацією відповідачем державної антикорупційної політики, регулюються Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII), який визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Згідно з частиною першою статті 50 Закону України "Про запобігання корупції" повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Механізм проведення НАЗК контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (декларація), відповідно до статей 48 та 50 Закону України "Про запобігання корупції" визначає Порядок №56.
Згідно з частиною другою Розділу І цього Порядку у ньому терміни вживаються у таких значеннях:
достовірність задекларованих відомостей - відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, у разі невстановлення НАЗК недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації;
недостовірність задекларованих відомостей - невідповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, що встановлюється на підставі відомостей, отриманих НАЗК у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.
Частина третя 3 Розділу І Порядку №56 встановлює, що контроль та повна перевірка декларації здійснюються за принципами: 1) верховенства права; 2) рівності та гарантування прав і законних інтересів усіх суб`єктів декларування; 3) об`єктивності, неупередженості та безсторонності рішень і дій Національного агентства, уповноважених ним осіб; 4) достовірності і повноти інформації, що використовується Національним агентством, правомірності одержання та використання такої інформації; 5) неприпустимості свавільного втручання у сферу особистого життя суб`єкта декларування, окрім як у межах та у спосіб, що передбачені Законом; 6) гарантування права на судовий захист суб`єктів декларування.
Відповідно до частини першої Розділу ІІІ Порядку №56 повна перевірка декларації може проводитися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності і полягає у: 1) з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясуванні точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірці на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірці на наявність ознак незаконного збагачення.
Повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням НАЗК, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції Національного агентства. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.
Згідно з частиною 6 Розділу ІІІ Порядку №56 повна перевірка декларації передбачає такі дії:
1) прийняття рішення про проведення перевірки;
2) аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації;
3) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8 - 11 цього розділу;
4) направлення Національним агентством відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу;
5) прийняття Національним агентством Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.
Згідно із частиною другою Розділу ІІ Порядку №56 відповідно до Закону Національне агентство проводить щодо декларацій такі види контролю:
1) щодо своєчасності подання;
2) щодо правильності та повноти заповнення;
3) логічний та арифметичний контроль.
Підстави та умови прийняття рішення НАЗК про здійснення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, у тому числі і рішення про проведення перевірки декларації, якщо повна перевірка відповідної декларації вже раніше проводилася, вимоги до такого рішення, а також можливість його оскарження визначено, зокрема, пунктами 1, 2, 5 Розділу ІІІ Порядку №56.
Відповідно до абзаців другого, четвертого пункту першого Розділу ІІІ Порядку №56 повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням Національного агентства, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) (Рішення про проведення перевірки) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції НАЗК. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.