ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 804/19009/14
адміністративне провадження № К/9901/33542/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (судді Рябчук О.С., Барановська Р.А., Єфанова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року (судді Панченко О.М., Іванова С.М., Чередниченко В.Є.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Управління МВС України на Придніпровській залізниці, Державної казначейської служби України про визнання незаконними та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач) з вимогами, з урахуванням уточнень, про:
- визнання протиправним та скасування наказу міністра МВС України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16 вересня 2014 року та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік);
- поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці. У разі неможливості поновлення позивача на посаді, яку він займав до незаконного звільнення, поновити позивача на посаді, яка є рівнозначною посаді, яку позивач займав до звільнення;
- стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 27 жовтня 2014 року по день ухвалення судового рішення;
- стягнення з відповідача на користь позивача моральної шкоди в сумі 50 000,00 грн;
- стягнення з відповідача на користь держави судового збору (в зв`язку зі звільненням позивача від сплати судового збору);
- допустити негайне виконання рішення в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку в межах місячного платежу.
Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 з серпня 1992 року по 27 жовтня 2014 року проходив службу в органах внутрішніх справ України на різноманітних посадах, в тому числі, керівника, заступника керівника територіального органу Міністерства внутрішніх справ України в області. Наказом міністра МВС України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року позивача звільнено з посади начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16 вересня 2014 року та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ. Звільнення проведено з порушенням положень Конституції України, практики Європейського суду з прав людини. Жодної перевірки ОСОБА_1 до звільнення не проводилось. Працюючи на посадах в органах внутрішніх справ, в тому числі, на посаді начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці, позивач сумлінно виконував свої посадові обов`язки, відповідні докази містяться в матеріалах справи. Положення Закону України "Про очищення влади" неправомірно застосовані до позивача, оскільки відповідачем не доведено наявності жодних порушень законодавства з боку позивача, ОСОБА_1 був звільнений лише в зв`язку з тим, що у визначений період часу займав певну посаду в органах внутрішніх справ. В зв`язку з незаконним звільненням позивачу спричинено моральну шкоду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року позов задоволено частково, а саме:
- визнано протиправним та скасовано наказ міністра МВС України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" № 1682-VІІ від 16 вересня 2014 року та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік);
- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці з 28 жовтня 2014 року;
- стягнуто з Управління МВС України на Придніпровській залізниці середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 жовтня 2014 року по 11 липня 2018 року в розмірі 411 726,24 грн (чотириста одинадцять тисяч сімсот двадцять шість гривень 24 копійки) з утриманням відповідних податків та зборів.
В решті позовних вимог - відмовлено.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці та в частині виплати грошового утримання у межах суми стягнення за один місяць.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з якими погодився суд апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог позивача в частині скасування наказу про звільнення та поновлення на посаді зі стягненням заробітку за час вимушеного прогулу з 28 жовтня 2014 року по 11 липня 2018 року, оскільки:
- люстраційні заходи є видом юридичної відповідальності, яка відповідно до норм національного та міжнародного законодавства має індивідуальний характер;
- відповідно до частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) ґрунтується, зокрема на принципах: презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності;
- відповідачами не надано суду доказів того, що саме ОСОБА_1 в період з лютого 2010 року по липень 2011 року на посаді першого заступника начальника Управління МВС України в Кіровоградській області своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини;
- звільнення особи з посади на державній службі без доведення її вини в порушенні чинного законодавства лише з підстав зайняття певної посади у визначений період не узгоджується з положеннями статтей 24, 38, 61 Конституції України. Крім того, звільнення особи лише за факт зайняття нею певної посади в минулому суперечить положенням статті 58 Конституції України та вимозі щодо передбачуваності законодавства, оскільки обіймаючи посаду в період з лютого 2010 року по липень 2011 року позивач не знав і не міг знати, що перебування на цій посаді в майбутньому стане підставою для застосування до нього юридичної відповідальності у вигляді звільнення з публічної служби та неможливості займати посади на публічній службі;
- встановлення додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця (особи, яка перебуває на публічній службі) як людини і громадянина не відповідає частині третій статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів (зокрема, Закону України "Про очищення влади") не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (зокрема, осіб, які перебувають на публічній службі), та статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України;
- позивачем не надано належних та достатніх доказів в обґрунтування обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо). Надані позивачем медичні документи не підтверджують факт наявності причинного зв`язку між знаходженням на лікуванні та незаконним звільненням, оскільки відповідно до епікризів позивач проходив лікування в період з 21 квітня 2010 року по 30 квітня 2010 року, в період з 22 грудня 2010 року по 31 грудня 2010 року, а звільнення позивача з органів внутрішніх справ відбулося 27 жовтня 2014 року;
- позовна вимога про поновлення ОСОБА_1 на посаді, яка є рівнозначною посаді, яку позивач займав до звільнення, не підлягає задоволенню, оскільки Управління МВС України на Придніпровській залізниці, де позивач проходив службу, на момент розгляду справи не ліквідовано як юридичну особу. Крім того, положеннями чинного законодавства передбачено можливість поновлення особи лише на посаді, яку ця особа займала до звільнення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у позові.
Скаржник зазначає, що нормами Закону України "Про очищення влади" передбачено однозначне та безальтернативне звільнення осіб начальницького складу органів внутрішніх справ, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали посади керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу Міністерства внутрішніх справ України протягом десяти днів з дня набрання чинності цим Законом.
При цьому звільнення здійснюється виключно на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб. Жодною нормою Закону не передбачений обов`язок керівника органу, до повноважень якого належить звільнення, доводити вчинення особою дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
Таким чином, приймаючи оскаржуване рішення суди попередніх інстанцій застосували норму Закону, яка не підлягала застосуванню та зробив висновки, які не відповідають фактичним обставинам справи, що призвело до ухвалення невірних по суті рішень.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача та залишити рішення судів попередніх інстанції без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
ОСОБА_1 з серпня 1992 року по 27 жовтня 2014 року проходив службу в органах внутрішніх справ України.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 992 о/с від 09 червня 2008 року ОСОБА_1 призначено першим заступником начальника Управління МВС України в Кіровоградській області - начальником кримінальної міліції.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 896 о/с від 19 липня 2011 року ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Управління МВС України в Кіровоградській області - начальника кримінальної міліції.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1462 о/с від 01 серпня 2014 року ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці.
Наказом міністра МВС України № 2238 о/с від 27 жовтня 2014 року ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Управління МВС України на Придніпровській залізниці на підставі пп. 1 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" №1682-VІІ від 16 вересня 2014 року та п. 62 "а" Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил (із постановленням на військовий облік).
Не погоджуючись із таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон460-IX).
Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII).
Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).
Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов?язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Згідно з частиною першою та частиною другою статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов?язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов?язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров?я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов?язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов?язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов?язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості" (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов?язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов?язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
Відповідно до статті 27 цієї Конвенції, держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об?єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті, поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).