ПОСТАНОВА
Іменем України
09 вересня 2020 року
м.Київ
справа №826/6620/17
адміністративне провадження №К/9901/63121/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Івашка О.Л.,
представника позивача - Мухіна М.М.,
представника відповідача - Штогріної О.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, керівника Департаменту моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції - уповноваженої особи Національного агентства з питань запобігання корупції Писаренка Олександра Олександровича про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись від вчинення дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Качура І.А., суддів Федорчука А.Б., Келеберди В.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2018 року, ухвалену у складі головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Коротких А.Ю.
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, керівника Департаменту моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції - уповноваженої особи Національного агентства з питань запобігання корупції Писаренка Олександра Олександровича в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії відповідачів в частині проведення перевірки Національного агентства з питань запобігання корупції (перевірки щодо можливих порушень ним вимог Закону України "Про запобігання корупції" в частині обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, а також моніторингу та контролю за дотриманням ним вимог Закону в частині запобігання конфлікту інтересів у зв`язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних прав на підставі пункту 6 частини першої статті 12 Закону та пункту 6 частини першої статті 11 Закону відповідно), в результаті яких відповідачами зроблено висновок про наявність в його діях та прийнятих ним рішеннях, а саме зверненнях до Національного агентства з питань запобігання корупції за роз`ясненнями норм антикорупційного законодавства (листи від 27 грудня 2016 року № 324-379/ХА, від 13 лютого 2017 року № 054-379/ХА, від 23 березня 2017 року № 088-379/ХА, від 18 квітня 2017 року № 101-379/ХА на запити Національного агентства від 13 грудня 2016 року № 40-05/7905, від 27 січня 2017 року № 41-07/1932/17, від 07 березня 2017 року № 41-07/5546/17, від 29 березня 2017 року № 41-07/1572/17 відповідно), реального конфлікту інтересів;
- зобов`язати відповідачів утриматись від вчинення дій щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення на підставі його дій та прийнятих ним рішень, а саме звернення до Національного агентства з питань запобігання корупції за роз`ясненнями норм антикорупційного законодавства (листи від 27 грудня 2016 року № 324-379/ХА, від 13 лютого 2017 року № 054-379/ХА, від 23 березня 2017 року № 088-379/ХА, від 18 квітня 2017 року № 101-379/ХА на запити Національного агентства від 13 грудня 2016 року № 40-05/7905, від 27 січня 2017 року № 41-07/1932/17, від 07 березня 2017 року № 41-07/5546/17, від 29 березня 2017 року № 41-07/1572/17 відповідно), намір про складання якого зазначено в повідомленні відповідача-1 за підписом відповідача-2 (вих. Національного агентства з - питань запобігання корупції № 41-07/15404/17 від 16 травня 2017 року);
- визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення № 41-03/29 від 24 травня 2017 року за підписом уповноваженої особи Національного агентства з питань запобігання корупції - головного спеціаліста Першого відділу (м. Київ) Департаменту моніторингу дотримання законодавства про конфлікт, інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції Національного агентства з питань запобігання корупції Штогрін Ольги Валеріївни.
2. На обґрунтування позову зазначає про протиправність проведення перевірки та складення протоколу про адміністративне правопорушення.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Народний депутат України ОСОБА_2 звернувся до Національного агентства з питань запобігання корупції з депутатськими зверненнями від 03 серпня 2016 року №159 та від 09 вересня 2016 року №233 "Щодо отримання роз`яснення вимог Закону України "Про запобігання корупції".
4. Національним агентством на депутатське звернення ОСОБА_1 від 03 серпня 2016 року №159 надано відповідь листом від 19 серпня 2016 року №40-06/1312, а листом від 29 вересня 2016 року №40-06/2449 надано відповідь на звернення від 09 вересня 2016 року №233 з урахуванням позиції, викладеної у листі Національного агентства від 19 серпня 2016 року №40-06/1312.
5. Листом від 07 листопада 2016 року №32-506вих-16 Генеральною прокуратурою України до Національного агентства з питань запобігання корупції направлено матеріали, що свідчать про можливі порушення позивачем вимог Закону України "Про запобігання корупції" в частині обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.
6. Враховуючи інформацію, надану Генеральною прокуратурою України, а також зміст депутатських звернень ОСОБА_1 від 03.08.2016 №159 та від 09.09.2016 №233 Національним агентством було розпочато перевірку можливих порушень ОСОБА_1, як народним депутатом України, обмежень антикорупційного законодавства в частині обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, а також розпочато моніторинг та контроль за виконанням ним актів законодавства з питань запобігання конфлікту інтересів у зв`язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних прав.
7. З метою отримання документів, інформації та письмових пояснень, необхідних для виконання покладених на Національне агентство завдань останнім до прозивача був зроблений запит від 13 грудня 2016 року № 40-05/7905.
8. На вказаний запит ОСОБА_1 направив лист від 27 грудня 2016 року №324-379/ХА "Про надання інформації про дотримання вимог Закону України "Про запобігання корупції", у якому крім надання відповіді на запит повторно просив надати роз`яснення вимог Закону України "Про запобігання корупції".
9. У зв`язку з неотриманням запитуваної інформації та повторними зверненнями позивача із запитами щодо роз`яснення вимог Закону України "Про запобігання корупції", Національним агентством з питань запобігання корупції повторно направлялись запити з відповідними вимогами про надання інформації та документів від 27 січня 2017 року, від 07 березня 2017 року, від 29 березня 2017 року.
10. Листом Національного агентства з питань запобігання корупції від 16.05.2017 позивача повідомлено про встановлення, що він перебуваючи у статусі народного депутата України вчиняв дії та приймав рішення в умовах реального конфлікту інтересів, що є правопорушенням, пов`язаним з корупцією відповідальність, за яке передбачена частиною другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та запрошено прибути до Національного агентства з питань запобігання корупції 24.05.2017.
11. 24.05.2017 Національним агентством з питань запобігання корупції складений протокол про адміністративне правопорушення №41-03/29 про вчинення ОСОБА_1 правопорушення, пов`язаного з корупцією відповідальність, за яке передбачена частиною другою статті 172-7 КУпАП, а саме вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.
12. Не погоджуючись з проведенням перевірки, висновками щодо вчинення ним правопорушення та складенням протоколу щодо нього, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
13. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
14. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 4 вересня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року залишено без змін.
15. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку щодо наявності реального конфлікту інтересів в розумінні вимог Закону України "Про запобігання корупції" і вчинення позивачем дій в умовах реального конфлікту інтересів. Також зазначив про правомірність дій Національного агентства з питань запобігання корупції щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
16. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на їх незаконність, неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
17. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що встановлюючи наявність правопорушення в діях позивача, суди вийшли за межі предметної юрисдикції. Також вказує про відсутність в його діях реального конфлікту інтересів.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Відповідно до частин першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
20. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень врегулювано Законом України "Про запобігання корупції".
21. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про запобігання корупції" Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
22. Підпунктом б пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що суб`єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
23. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 11 Закону України "Про запобігання корупції" до повноважень Національного агентства належать, зокрема здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.
24. Відповідно до пунктів 1, 6, 9 частини першої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права:
- одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань;
- отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону;
- отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
25. З огляду на викладені приписи Закону України "Про запобігання корупції" судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що перевірка Національним агентством можливих порушень ОСОБА_1, як народним депутатом України, обмежень антикорупційного законодавства здійснювалась в межах та з дотриманням приписів Закону України "Про запобігання корупції".
26. Тому судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій відповідачів по проведенню перевірки щодо можливих порушень ним вимог Закону України "Про запобігання корупції" підлягають залишенню без змін.
27. Водночас щодо висновків, зроблених за результатами перевірки Верховний Суд зазначає наступне.
28. Як передбачено частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду та редакції від 15.12.2017), адміністративне судочинство захищає права, свободи, інтереси, порушені рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.