ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
02 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/213/19
Провадження № 11-926заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
позивача - ОСОБА_1,
представника відповідача - Орленка А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року (у складі колегії суддів Стрелець Т. Г., Бевзенка В. М., Шарапи В. М., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП; Комісія), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 26 березня 2019 року № 89дп-19 "Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 ".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення КДКП про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення не відповідає нормам Конституції України та законам України, є необґрунтованим та таким, що прийняте не у спосіб, що визначений Конституцією України та законами України, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому підлягає скасуванню як незаконне та протиправне.
Зокрема, позивач зауважив, щорішення КДКП від 26 березня 2019 року № 89дп-19 є незаконним, оскільки на порушення вимог частини другої статті 48 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) член КДКП ОСОБА_3 був присутній та брав участь у голосуванні при прийнятті зазначеного рішення.
Також, на думку позивача, оскаржуване рішення КДКП не містить чітко сформульованих підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а висновки, викладені в ньому, суперечливі між собою та містять розбіжності.
3.Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5.Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 09 вересня та 01 жовтня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року та призначила справу до розгляду в судовому засіданні на 19 листопада 2019 року.
6. 26 вересня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від КДКП надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року - без змін.
7. У судовому засіданні 18 лютого 2020 року Велика Палата Верховного Суду ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, замінила відповідача у справі № 9901/213/19 - Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів на кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. ОСОБА_1 з листопада 2013 року працює в органах прокуратури. З 15 грудня 2015 року (наказ прокурора Полтавської області від 14 грудня 2015 року № 735к) позивач перебуває на посаді прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області.
9. 18 жовтня 2018 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокуратури Полтавської області про вчинення дисциплінарного проступку прокурором Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 .
10. У скарзі повідомлялось, що прокуратурою Полтавської області за результатами проведення службової перевірки щодо прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 складено висновок від 10 жовтня 2018 року, затверджений прокурором Полтавської області, відповідно до якого встановлено, що ОСОБА_1 08 вересня 2018 року висловив громадянину ОСОБА_2 вимогу щодо надання йому неправомірної вигоди в розмірі 1000 доларів США за непритягнення останнього до кримінальної відповідальності у кримінальному провадженні № 42018171000000264 за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 146 КК України.
На виконання незаконної вимоги ОСОБА_1 того ж дня близько 16:00 години в місті Полтаві ОСОБА_2 передав йому обумовлені грошові кошти. Після отримання ОСОБА_1 неправомірної вигоди його було затримано в порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) за підозрою у вчиненні злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України) і того ж дня вручено письмове повідомлення про підозру у вчиненні зазначеного злочину.
У скарзі зазначено, що ця подія набула негативного суспільного резонансу та завдала шкоди авторитету органів прокуратури України.
На думку скаржника, прокурор ОСОБА_1 вчинив дії, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності в чесності та непідкупності органів прокуратури та грубе порушення правил прокурорської етики, що відповідно до пунктів 5 та 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII є підставами для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
11. Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження вказану дисциплінарну скаргу 18 жовтня 2018 року розподілено члену КДКП ОСОБА_3., яким 23 жовтня 2018 року прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 .
12. Рішенням Комісії від 12 грудня 2018 року № 546дп-18 строк проведення перевірки за дисциплінарною скаргою прокуратури Полтавської області продовжено на один місяць.
13.Членом КДКП ОСОБА_3 16 січня 2019 року складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 .
14. Розглянувши матеріали дисциплінарного провадження № 11/2/4-1711дс-289дп-18, КДКП установлено, що слідчим відділом Полтавського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Полтавській області здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 4201871000000264 від 06 вересня 2018 року за частиною першою статті 146 КК України за фактом можливого викрадення ОСОБА_4 .
15. Постановою першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури Радійчука Д. І. від 07 вересня 2018 року у вказаному кримінальному провадженні призначено групу прокурорів у складі прокурорів Полтавської місцевої прокуратури, до складу якої увійшов ОСОБА_1 .
16.Водночас Комісія установила, що згідно з матеріалами службового розслідування, проведеного прокуратурою Полтавської області щодо прокурора ОСОБА_1, а також зібраними в ході кримінального провадження № 22018170000000031 доказами, зокрема, даних розсекречених негласних слідчих (розшукових) дій (аудіо-, відеоконтроль особи, контроль за вчиненням злочину), прокурор ОСОБА_1 кілька разів у робочий час зустрічався з громадянином ОСОБА_2 поза межами приміщення Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області біля свого місця проживання, обговорював з останнім питання кримінального провадження, у якому він входив до групи прокурорів, що здійснюють процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.
Комісією також установлено, що ОСОБА_1 повідомляв, що автомобіль у ОСОБА_2 буде вилучений у зв`язку із запізненням останнього на обумовлений час зустрічі, однак сам він не буде притягнутий до кримінальної відповідальності за фактом викрадення людини та зберігання засобів ураження (бойової гранати) за умови передачі ОСОБА_1 грошових коштів у розмірі 1000 доларів США. Під час повторної зустрічі з ОСОБА_2, яка відбулась близько 16:00 години 08 вересня 2018 року поряд з місцем проживання ОСОБА_5 за адресою: АДРЕСА_1, останній отримав обумовлену суму в розмірі 1000 доларів США, після чого був затриманий у порядку статті 208 КПК України.
17. Рішенням КДКП від 26 березня 2019 року № 89дп-19 ОСОБА_5 притягнутий до дисциплінарної відповідальності, та до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
18. Рішення Комісії мотивоване тим, що в діях прокурора ОСОБА_5 наявні ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII, а саме одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
19. На виконання зазначеного рішення наказом прокурора Полтавської області від 05 квітня 2019 року № 95-к прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області юриста 1 класу ОСОБА_1 звільнено з посади в органах прокуратури за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
20.Вважаючи рішення КДКП від 26 березня 2019 року № 89дп-19 протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
21. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є обґрунтованим та пропорційним.
Водночас суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність порушень з боку відповідача щодо порядку та процедури прийняття оскаржуваного рішення.
22. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився з думкою відповідача про те, що зустрічі ОСОБА_1 з ОСОБА_2 поряд зі своїм помешканням в неробочий час та отримання грошових коштів від нього, з огляду на їх зміст, характер, службове становище позивача та його процесуальний статус у кримінальному провадженні № 42018171000000264 від 06 вересня 2018 року за частиною першою статті 146 КК України, свідчать про доведеність факту вступу ОСОБА_1 у позаслужбові стосунки з ОСОБА_2 .
23. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ці обставини вказують на наявність у діях прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, а саме одноразового грубого порушення правил прокурорської етики, що стало підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. При цьому, зважаючи на характер діяння, зокрема те, що вчинені ОСОБА_1 дії викликали негативний суспільний резонанс, що підтверджується відповідними публікаціями у ЗМІ, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що у КДКП були достатні підстави застосовувати до позивача дисциплінарне стягнення у виді звільнення з органів прокуратури.
24. Доводи позивача про його неналежне повідомлення про засідання Комісії 26 березня 2019 року та наявність підстав для його відкладення суд першої інстанції визнав безпідставними, оскільки ОСОБА_1 повторно не з`явився на засідання Комісії, хоча був належним чином повідомлений про час та місце проведення засідання.
25.Також суд першої інстанції встановив, що відповідачем не було допущено порушень частини другої статті 48 Закону № 1697-VII при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки відповідно до витягу з проколу засідання Комісії від 26 березня 2019 року № 12 член КДКП ОСОБА_3 не брав участі в голосуванні за рішення, яким до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з органів прокуратури.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
26. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2019 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.
27. Зокрема, ОСОБА_1 звертає увагу на те, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не враховано, що під час ухвалення рішення КДКП від 26 березня 2019 року № 89дп-19 позивач дізнався про засідання Комісії менше ніж за добу до дати проведення такого засідання від колег по роботі. На думку позивача, повідомлення колегами по роботі не може вважатися належним повідомленням прокурора.
При цьому позивач зауважує, що в судовому засіданні в суді першої інстанції представником відповідача зазначено про відсутність доказів належного повідомлення ОСОБА_1 про призначення засідань КДКП.
28. ОСОБА_1 зазначає, що наслідком його неналежного повідомлення його дати і часу проведення КДКП засідання стало те, що його безпідставно та незаконно позбавлено права на розгляд висновку про наявність у його діях дисциплінарного проступку на засадах змагальності, а також реалізувати інші права, визначені статтею 47 Закону № 1697-VII.
29. Не погоджується ОСОБА_1 і з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що висновки експертизи, які позивач просив долучити до матеріалів дисциплінарного провадження, жодним чином не впливають на встановлення факту вступу його в позаслужбові відносини з ОСОБА_2 .
30. Окремо скаржник звертає увагу й на те, що твердження суду першої інстанції про те, що ОСОБА_2 був "фігурантом" у кримінальному провадженні, не ґрунтується на нормі права, адже поняття "фігурант" не міститься ані в КПК України, ані в будь-якому нормативно-правовому акті. Жодного (іншого) правового статусу станом на 08 вересня 2018 року ОСОБА_2 у кримінальному провадженні № 42018171000000264 не мав.
31. Наведене, на думку ОСОБА_1, свідчить про те, що судом не доведено наявність позаслужбових стосунків ОСОБА_1 з ОСОБА_2, а також про те, що ОСОБА_2 є стороною вказаного кримінального провадження.
32. ОСОБА_1 також вважає, що посилання в оскаржуваному рішенні КДКП на обставини, зазначені в протоколах огляду протоколів негласних слідчих (розшуковик) дій, є неправомірними.
Позиція КДКП щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
33. У відзиві на апеляційну скаргу КДКП зазначає, що вимоги позивача щодо скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню через його законність та обґрунтованість.
34. Зокрема, КДКП зауважує, що під час ознайомлення з матеріалами проведених відносно прокурора ОСОБА_1 негласних слідчих (розшукових) дій Комісією встановлений факт позаслужбових стосунків останнього та ОСОБА_2 . При цьому факт отримання 08 вересня 2018 року грошових коштів у розмірі 1000 доларів США прокурором Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області набув оприлюднення громадськості через інтернет-видання "Полтавщина".
35. Стосовно доводів позивача щодо неналежності його повідомлення про дату та час засідання КДКП відповідач зазначає, що ОСОБА_1 листами від 25 січня 2019 року № 112/1-628вих-19, від 15 лютого 2019 року № 11/2/1-1558вих-19 та від 05 березня 2019 року № 11/2/1-2144вих-19 було повідомлено про час та місце розгляду Комісією висновку про наявність у його діях дисциплінарного проступку.
Однак на жодне із засідань Комісії ОСОБА_1 не з`явився і 25 березня 2019 року відправив на електронну адресу КДКП лист з проханням про перенесення дати розгляду висновку Комісії у зв`язку з його хворобою.
Наведене, на думку КДКП, свідчить про те, що ОСОБА_1 був обізнаний про те, коли саме Комісією призначено до розгляду висновок про наявність у його діях дисциплінарного проступку, та міг повідомити про намір узяти участь у її засіданні через свого представника чи надіслати пояснення та докази на спростування аргументів, викладених у дисциплінарній скарзі та висновку про наявність у його діях дисциплінарного проступку.
36. Доводи ОСОБА_1 про позбавлення його права заявити відвід члену КДКП ОСОБА_3. Комісія вважає також необґрунтованими, оскільки про право позивача заявити відвід члену КДКП ОСОБА_3. позивачеві було роз`яснено під час відкриття дисциплінарного провадження щодо нього, і він таким правом не скористався. При голосуванні за оскаржуване рішення ОСОБА_3 участі не брав.
37. Стосовно доводів ОСОБА_1 щодо використання, на його думку, недопустимих доказів, що містяться в окремих матеріалах кримінального провадження, КДКП зазначає, що рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності хоча і було прийнято з урахуванням відомостей, наявних у матеріалах кримінального провадження № 22018170000000031, але ґрунтуються на самостійних правових підставах, у тому числі висновку про результати службової перевірки. Докази, покладені в основу оскаржуваного рішення, отримані Комісією законно і можуть бути враховані Комісією під час прийняття спірного рішення.
38. Водночас відповідач зазначає, що вчинене особою діяння може, крім підстав для притягнення її до кримінальної відповідальності, бути одночасно підставою для притягнення до іншого виду відповідальності - дисциплінарної.
Релевантні джерела права
39. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. Згідно з пунктами 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний: діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
41. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VIIпрокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
42. Згідно із частиною другою цієї статті притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.
43. Статтею 44 Закону № 1697-VII встановлено, що дисциплінарне провадження щодо прокурорів здійснюється КДКП.
44. Статус та повноваження КДКП закріплено в частині першій статті 73, частині першій статті 77 Закону № 1697-VII, згідно з якими Комісія є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.
45. Згідно із частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
46. Порядок відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги регламентовано статтею 46 Закону № 1697-VII, згідно із частиною четвертою якої після відкриття дисциплінарного провадження член КДКП проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки.
47. Згідно із частиною шостою статті 46 Закону № 1697-VII під час здійснення перевірки член КДКП має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об`єднань необхідну для проведення перевірки інформацію.
48. Частина десята статті 46 Закону № 1697-VII передбачає, що член КДКП за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена КДКП щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.