ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
02 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/282/19
Провадження № 11-33заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
представника відповідача - Орленка А. О.,
розглянувши в судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2019 року (у складі колегії суддів Бившевої Л. І., Гончарової І. А., Олендера І. Я., Шипуліної Т. М., Ханової Р. Ф.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі ? КДКП, Комісія відповідно) від 10 квітня 2019 року № 116дп-19 "Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованому у місті Мелітополі, що поширює свою діяльність на Херсонську область, Прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 " (далі ? рішення КДКП від 10 квітня 2019 року, оскаржуване рішення відповідно).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення КДКП від 10 квітня 2019 року прийняте з порушенням вимог пунктів 6, 7, 62 Положення про порядок роботи КДКП, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі ? Положення) та є упередженим, необґрунтованим, однобічним та прийнятим виключно на припущеннях, оскільки в ході проведення Прокуратурою Херсонської області службового розслідування та під час розгляду КДКП дисциплінарних скарг відносно ОСОБА_1 не здобуто доказів (не встановлено факту) керування позивачем автомобілем. При цьому КДКП дійшла висновку про вчинення позивачем дисциплінарного проступку виходячи з доведеності цього факту.
На думку ОСОБА_1, відсутність у його діях дисциплінарного проступку також спростовується постановою Великолепетинського районного суду Херсонської області від 17 грудня 2018 року у справі № 486/1333/18, якою провадження у справі стосовно позивача закрито на підставі частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі ? КУпАП) за відсутності складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, оскільки в матеріалах справи відсутні будь-які докази керування саме позивачем автомобілем "Міцубіші" 16 вересня 2018 року по вулиці Парковій у місті Южноукраїнську.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним і необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2019 року та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 січня 2020 року відкрила апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою, а ухвалою від 14 лютого 2020 року призначила розгляд справи у судовому засіданні.
6. 13 квітня 2020 року від Офісу Генерального прокурора до Великої Палати Верховного Суду надійшло клопотання про заміну відповідача у цій справі на Кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
7. Ухвалою від 14 липня 2020 року Велика Палата Верховного Суду замінила відповідача у справі на належного ? Кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
8. 31 серпня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 .
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
9. ОСОБА_1 з серпня 2005 року працює в органах прокуратури. З грудня 2018 року (наказ в. о. прокурора Херсонської області від 11 грудня 2018 року № 515к) позивач перебуває на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, що поширює свою діяльність на Херсонську область, Прокуратури Херсонської області.
10. 21 грудня 2018 року та 04 січня 2019 року до КДКП надійшли дисциплінарні скарги прокурора Херсонської області Тригубенка В. М. та Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України відповідно, про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
11. У скаргах повідомлялось, що 16 вересня 2018 року у місті Южноукраїнську Миколаївської області співробітниками сектору реагування патрульної поліції Южноукраїнського відділення поліції Первомайського відділу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області зупинено транспортний засіб "Міцубіші", номерний знак НОМЕР_1, під керуванням ОСОБА_1 з ознаками алкогольного сп`яніння.
Працівниками поліції складено протокол від 16 вересня 2018 року серії БД № 260703 про вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, на підставі відмови особи, яка керує транспортним засобом, від проходження відповідно до встановленого порядку огляду на стан алкогольного спʼяніння.
На думку скаржників, прокурором ОСОБА_1 допущено вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а також грубе порушення правил прокурорської етики, що відповідно до пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі ? Закон № 1697-VII) є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
12. Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження дисциплінарні скарги розподілено члену КДКП ОСОБА_2.
13. 27 грудня 2018 року та 10 січня 2019 року ОСОБА_2 прийнято рішення про відкриття дисциплінарних проваджень № 11/2/4-2092дс-347дп-18 та № 11/2/4-28дс-11дп-18 відповідно.
14. Рішенням КДКП від 15 січня 2019 року № 1дп-19 дисциплінарні провадження № 11/2/4-2092дс-347дп-18 та № 11/2/4-28дс-11дп-18 об`єднані в одне провадження, якому присвоєно № 11/2/4-2092дс-347дп-18.
15. За результатами проведеної перевірки членом Комісії ОСОБА_2 21 лютого 2019 року складено висновок про відсутність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 .
16. У межах обставин, повідомлених у дисциплінарних скаргах прокурора Херсонської області Тригубенка В. М. та Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України, доповідачем не встановлено в діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та відповідно наявність підстав для притягнення прокурора ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
17. Рішенням КДКП від 10 квітня 2019 року № 116дп-19 ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
18. Вважаючи рішення КДКП від 10 квітня 2019 року № 116дп-19 протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
19. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що оскаржуване рішення КДКП прийнято обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на засадах змагальності, після заслуховування пояснення члена Комісії, який проводив перевірку, пояснень прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, з наданням оцінки поясненням обох сторін.
20. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився з висновком КДКП щодо порушення прокурором ОСОБА_1 правил прокурорської етики та зазначив, що такого висновку Комісія дійшла під час дисциплінарного провадження за результатами зробленоїоцінки дотримання прокурором ОСОБА_1 норм професійної етики та поведінки прокурора. Установивши факт недотримання цим прокурором вимог Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, а саме одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора, обґрунтовано застосувала передбачені у статті 33 цього Кодексу наслідки - притягнула його до дисциплінарної відповідальності.
21. Водночас судом першої інстанції встановлено, що Комісія не вирішувала питання щодо вчинення позивачем адміністративного правопорушення, не надавала оцінки доказам, отриманим іншими органами та їх посадовими особами, зокрема у справі про адміністративне правопорушення, а лише перевірила викладені у дисциплінарних скаргах доводи щодо недотримання прокурором ОСОБА_1 вимог, що ставляться до прокурорів, та наявності/відсутності в діях прокурора складу дисциплінарних проступків.
Комісія діяла в межахустановленої законом компетенції, оскільки правомірно використала відомості, необхідні для здійснення своїх повноважень, отримані з будь-яких джерел, надала оцінку тільки фактам, які можуть свідчити про наявність або відсутність у діях прокурора складу дисциплінарного проступку та про ступінь його вини, та використала установлені факти для прийняття рішення.
22. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення через відсутність складу цього правопорушення не завжди означає, що діяння не містить ознак іншого виду правопорушення, зокрема дисциплінарного. При вирішенні дисциплінарного провадження стосовно прокурора Комісія не вирішує питання вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення та не вдається до оцінки доказів, отриманих під час провадження у справі про таке правопорушення.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
23. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2019 року ОСОБА_1 зазначає, що воно прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права.
24. Скаржник зауважує, що 16 вересня 2018 року по вулиці Парковій в місті Южноукраїнську Миколаївської області не був водієм автомобіля "Міцубіші", номерний знак НОМЕР_1 . Оскільки зазначеним транспортним засобом під час вищеописаної події він не керував, тому і не мав обов`язку виконувати незаконні вимоги працівника поліції щодо проходження огляду на стан сп`яніння на місці, а також у медичному закладі для спростування тверджень працівників поліції.
25. Також скаржник уважає, що в зібраних Прокуратурою Херсонської області матеріалах, які були предметом розгляду Комісії та надані для дослідження судом, відсутні будь-які докази щодо фактичного керування позивачем автомобілем 16 вересня 2018 року по вулиці Парковій у місті Южноукраїнську Миколаївської області.
Зокрема, скаржник зазначає, що оглянутий відео (медіа) файл "1182" датований 21 вересня 2018 року о 14 годині 10 хвилин, хоча події щодо складення відносно позивача протоколу про адміністративне правопорушення мали місце 16 вересня 2018 року о 18 годині 00 хвилин.
26. Також скаржник звертає увагу, що на жодному з досліджених відео (медіа) файлах не зафіксовано руху автомобіля "Міцубіші" 16 вересня 2018 року, у тому числі під керуванням позивача.
27. На переконання ОСОБА_1, суд першої інстанції залишив поза увагою докази щодо фальсифікації працівниками Южноукраїнського відділення поліції матеріалів адміністративної справи та долучених відео (медіа) файлів, а саме: копію заяви до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Миколаєві (далі ? ТУ ДБР); скаргу до Заводського районного суду міста Миколаєва на бездіяльність посадових осіб ТУ ДБР у місті Миколаєві; ухвалу слідчого судді Заводського районного суду міста Миколаєва, якою скаргу ОСОБА_1 щодо невнесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань задоволено та зобов`язано уповноважених осіб ТУ ДБР у місті Миколаєві внести відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, викладені у заяві ОСОБА_1 від 16 вересня 2019 року.
28. ОСОБА_1 також зазначає, що суд першої інстанції, перевіряючи законність оскаржуваного рішення відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зобов`язаний був надати оцінку з урахуванням постанови Великолепетинського районного суду Херсонської області від 19 квітня 2019 року.
29. Крім того, на думку позивача, Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду порушено строки розгляду справи за його позовом. Мотивує це тим, що відповідно до вимог статті 258 КАС України, суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі. Зазначає, що ухвалою від 18 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження за його позовом за правилами спрощеного позовного провадження, однак рішення по суті ухвалене лише 16 грудня 2019 року.
Позиція Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів надійшов щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 .
30. У відзиві на апеляційну скаргу Кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів зазначає, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 грудня 2019 року прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують його законності та обґрунтованості.
31. Зокрема, відповідач зауважує, що у ході службового розслідування, проведеного згідно з наказом прокурора Херсонської області від 27 вересня 2018 року № 64, факт відмови ОСОБА_1 від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння та ненадання документів, які підтверджують, що він не перебував у такому стані, знайшов своє підтвердження, а також доведено факт керування ОСОБА_1 транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння.
Зокрема, опитані співробітники патрульної поліції ОСОБА_4, ОСОБА_5 і ОСОБА_6 зазначили, що ОСОБА_1 керував транспортним засобом з вираженими ознаками алкогольного сп`яніння: мав почервоніння очей і обличчя, запах алкоголю з ротової порожнини, невиразну мову, при цьому вів себе неадекватно й агресивно. Водночас ОСОБА_1 визнавав факт керування автомобілем у стані сп`яніння.
32. Також, відповідач зауважує, що під час перегляду і прослуховування відео (медіа) файлів фіксації вчиненого ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, встановлено інші незаперечні докази керування ОСОБА_1 транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння.
Зокрема, ОСОБА_1 визнав, що вживав алкогольні напої, а потім, у стані сп`яніння, керував автомобілем. При цьому ОСОБА_1 тривалий час просив працівників поліції пробачити його й відпустити, мотивуючи тим, що йому залишилося проїхати недалеко. Після отримання відмови ОСОБА_1 наполягав на складанні стосовно нього протоколу не за статтею 130 КУпАП, а за статтею 126 КУпАП.
33. Також Кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів зазначає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду обґрунтовано погодився з тим, що КДКП діяла в межах установленої законом компетенції, оскільки правомірно використала відомості, необхідні для здійснення своїх повноважень, отримані з будь-яких джерел, надала оцінку тільки фактам, які можуть свідчити про наявність або відсутність в діях прокурора складу дисциплінарного проступку і про ступінь його вини, та використала установлені факти для прийняття рішення.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Релевантні джерела права
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Згідно із пунктами 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний: діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
36. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VIIпрокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
37. Згідно із частиною другою цієї статті притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.
38. Статтею 44 Закону № 1697-VII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що дисциплінарне провадження щодо прокурорів здійснюється КДКП.
39. Відповідно до частин першої та другої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Право на звернення до КДКП з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.