ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2020 року
м. Київ
справа №П/811/2499/17
адміністративне провадження №К/9901/2349/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Кравченко Р. О.,
позивача - не з`явився
представників відповідача - Івченко Н. В., Козова Я. С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про скасування рішення в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.03.2018 (суддя - Кармазина Т. М.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (колегія суддів у складі: Шальєвої В. А., Білак С. В., Юрко І. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі - відповідач, ВКДКА) про скасування рішення від 27.09.2017 № ІХ-006/2017 в частині ухвалення нового рішення про притягнення її до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.
В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки винесено відповідачем без врахування того, що рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Кіровоградської області (далі - КДКА Кіровоградської області) від 06.02.2017 № 7 ОСОБА_2 відмовлено в порушенні дисциплінарної справи на дії адвоката ОСОБА_1, яке залишено без змін рішенням ВКДКА від 22.06.2017 № VI-012/2017. При цьому, посилалася на те, що головний лікар Кіровоградської центральної районної лікарні ОСОБА_4. звернувся зі скаргою на її дії, яка повністю дублює скаргу ОСОБА_2, та в якій викладено обставини, аналогічні тим, які викладено у скарзі ОСОБА_2 . Таким чином, на її думку, відповідач дав оцінку одним і тим же обставинам конфлікту між тими самими сторонами по двом скаргам від різних осіб з винесенням різних за змістом рішень. Також, посилалась на те, що відповідач, посилаючись в оскаржуваному рішенні на порушення нею статті 24 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" при виписці ордеру від 30.09.2016 № 80264, не надав оцінку тим обставинам, що документи запитувалися нею на підставі ордера від 30.09.2016 № 80263, який був розірваний ОСОБА_2, про що було складено відповідний акт. Крім того, зазначала, що станом на 27.09.2017 у повній мірі було реалізоване дисциплінарне стягнення у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю строком на три місяці (до 29.08.2017), застосоване до неї на підставі рішення КДКА Кіровоградської області від 29.05.2017 № 19, що, на її думку, дає підстави для висновку, що оскаржуване рішення в частині ухвалення нового рішення про притягнення її до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді попередження, винесене з порушенням норм частини першої статті 61 Конституції України, згідно з якою, ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26.02.2018 визнано поважними причини пропуску строку звернення ОСОБА_1 до суду з адміністративним позовом до ВКДКА про часткове скасування рішення та поновлено строк звернення позивача до адміністративного суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 13.03.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, адміністративний позов задовольнив. Скасував рішення ВКДКА від 27.09.2017 № ІХ-006/2017 в частині ухвалення нового рішення про притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.
Суд першої інстанції, з висновками яким погодився й суд апеляційної інстанції, вважав, що відповідачем не вказано і до матеріалів справи не додано конкретних, беззаперечних, належних та допустимих доказів вчинення позивачем дисциплінарного проступку; відповідачем не зазначено, які саме з наведених у рішенні норм Правил адвокатської етики, порушено адвокатом, та не зазначено, в чому саме полягали такі порушення. Зважаючи на зазначені обставини, а також на те, що в самому рішенні відповідачем встановлено, що адвокат ОСОБА_1 діяла в рамках надання правової допомоги ОСОБА_3, суд дійшов висновку, що притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування відносно неї дисциплінарного стягнення у вигляді попередження здійснено відповідачем з порушенням базових принципів притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, оскільки оскаржуване рішення прийнято необґрунтовано. Також суд зазначив, що відповідачем прийнято оскаржуване рішення, яким скасовано рішення дисциплінарної палати КДКА Кіровоградської області від 29.05.2017 № 19 - 27.09.2017, тобто після виконання в повному обсязі скасованого рішення, що виключає можливість повторного притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності відповідно до статті 61 Конституції України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що рішення судів попередніх інстанцій невмотивовані, судами неправильно застосовано та витлумачено норми права, порушено правило оцінки доказів, висновки судів не відповідають дійсним обставинам справи. Крім того, вказує на те, що в оскаржуваних рішеннях відсутні мотиви щодо відхилення доводів відповідача. Вважає, судами попередніх інстанцій неправильно застосовано частину п`яту статті 52 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" щодо повноважень ВКДКА про прийняття одного з видів рішення ВКДКА за результатом розгляду скарги на рішення КДКА регіону. Наголошує на тому, що суд першої інстанції втрутився у дискрецію відповідача і його повноваження з прийняття законодавчо визначеного частиною п`ятою статті 52 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" одного з видів рішення ВКДКА за результатом розгляду скарги на рішення КДКА регіону. Також зазначає, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою доводи ВКДКА стосовно того, що встановлення наявності або відсутності підстав для прийняття відповідного рішення є дискреційним повноваженням ВКДКА. Крім цього, скаржник зазначає, що рішення ВКДКА приймалось з урахуванням всіх наявних матеріалів та обставин, наданих та наявних у ВКДКА на час прийняття рішення, які були предметом розгляду під час дисциплінарного провадження у КДКА регіону та у ВКДКА. Додатково скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій надано оцінку документам і доказам, що не надавалися до КДКА регіону та ВКДКА та не були предметом дослідження і оцінки, що призвело до неправильного вирішення даної справи по суті, зокрема, такі, як надання адвокатом до суду копії ордеру № 80263 в обґрунтування позовних вимог та доводи позивача з цього приводу про нібито використання ордеру № 80263, а не № 80264. Також наголошує на тому, що рішення ВКДКА від 22.06.2017, на яке посилаються суди попередніх інстанцій, прийнято в іншій дисциплінарній справі.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О. В. (судді-доповідача), Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г. від 04.02.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ВКДКА на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.03.2018 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06.06.2019 № 647/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № П/811/2499/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № П/811/2499/17.
Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні на 09 год 30 хв 08.09.2020.
03.09.2020 до Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1, в якій вона просила розглянути справу без її участі, позовні вимоги підтримала у повному обсязі.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю № 266/н від 26.03.2007, виданого Кіровоградською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури, її робоче місце знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
06.02.2017 КДКА Кіровоградської області за результатами розгляду скарги громадянки ОСОБА_2 на дії адвоката ОСОБА_1 прийнято рішення № 7, яким відмовлено в порушенні дисциплінарної справи за відсутністю в діях позивача ознак дисциплінарного проступку.
За змістом скарги ОСОБА_2, яка працює на посаді інспектора з кадрів Кіровоградської центральної районної лікарні, 30.09.2016 о 16 годині до неї звернулася лікар ОСОБА_3 про видачу копії наказу про оголошення догани, якій відмовлено у видачі наказу через знаходження такого наказу у головного лікаря. Через декілька хвилин до кабінету увірвалася адвокат ОСОБА_1, вимагаючи негайного надання наказу щодо її матері, на що повідомлено, що адвокат вправі звернутися до лікарні з адвокатським запитом та протягом п`яти днів отримати цей наказ. На питання, чи є у адвоката документи, які підтверджують повноваження представника, адвокат повідомила, що вона все напише, на що заявниця відповіла, що їм необхідно вийти з кабінету до коридора і там заповнити всі необхідні документи. Після цього адвокат нанесла їй удар кулаком по голові, внаслідок чого у заявниці різко погіршилося самопочуття, вона була госпіталізована до відділення реанімації, де перебувала до 04.10.2016, коли була переведена до терапевтичного відділення, а з 25.10.2016 по 04.11.2016 знаходилася на лікуванні у Кіровоградському обласному кардіологічному диспансері.
Рішенням ВКДКА від 22.06.2017 № VI-012/2017 скаргу ОСОБА_2 на рішення КДКА від 06.02.2017 № 7 залишено без задоволення, а рішення КДКА без змін.
18.04.2017 КДКА за результатами розгляду скарги головного лікаря Кіровоградської центральної районної лікарні ОСОБА_4. на дії адвоката ОСОБА_1 прийнято рішення № 16 про порушення дисциплінарної справи відносно позивача.
Скарга головного лікаря Кіровоградської центральної районної лікарні містить виклад тих самих обставин, що й скарга ОСОБА_2
29.05.2017 за результатами розгляду дисциплінарної справи за скаргою головного лікаря Кіровоградської центральної районної лікарні ОСОБА_4 стосовно дій позивача КДКА прийнято рішення № 19 про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю строком на три місяці, тобто до 29.08.2017.
За результатами розгляду скарг ОСОБА_1 та головного лікаря Кіровоградської центральної районної лікарні ОСОБА_4 ВКДКА прийнято рішення від 27.09.2017 № ІХ-006/2017, яким скаргу головного лікаря Кіровоградської центральної районної лікарні ОСОБА_4 та скаргу адвоката ОСОБА_1 задоволено частково; рішення дисциплінарної палати КДКА Кіровоградської області № 19 від 29.05.2017 про притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування відносно неї дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю строком на три місяці скасовано; ухвалено нове рішення про притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування відносно неї дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.
Підставою для прийняття наведеного рішення є порушення позивачем Правил адвокатської етики (ч. ч. 1, 3 ст. 7, ч. ч. 1, 4, 5 ст. 12, ст. 50), що виявилось у вимаганні позивачем негайної відповіді на адвокатський запит, надання до адвокатського запиту, адресованого Кіровоградській центральній районній лікарні, від 30.09.2016 ордеру № 80264 від 30.09.2016, виписаного адвокатом ОСОБА_1 на представлення інтересів ОСОБА_1, тобто представлення власних інтересів, що не відповідає вимогам статті 24 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України від 05.07.2012 № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 4 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" встановлено, що адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 21 цього Закону, під час здійснення адвокатської діяльності адвокат зобов`язаний: дотримуватися присяги адвоката України та правил адвокатської етики.
Приписами статті 24 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" визначено, що адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється. Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом. У разі якщо адвокатський запит стосується надання значного обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, строк розгляду адвокатського запиту може бути продовжено до двадцяти робочих днів з обґрунтуванням причин такого продовження, про що адвокату письмово повідомляється не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання адвокатського запиту.
Статтею 33 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" визначено, що адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку. Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється КДКА за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.
Частиною першою статті 34 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачено, що підставою для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.
За приписами частини другої статті 34 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" дисциплінарним проступком адвоката є: порушення вимог несумісності; порушення присяги адвоката України; порушення правил адвокатської етики; розголошення адвокатської таємниці або вчинення дій, що призвели до її розголошення; невиконання або неналежне виконання своїх професійних обов`язків; невиконання рішень органів адвокатського самоврядування; порушення інших обов`язків адвоката, передбачених законом.
Статтею 35 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" визначено, що за вчинення дисциплінарного проступку до адвоката може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень: попередження; зупинення права на заняття адвокатською діяльністю на строк від одного місяця до одного року; для адвокатів України - позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю з наступним виключенням з Єдиного реєстру адвокатів України, а для адвокатів іноземних держав - виключення з Єдиного реєстру адвокатів України. Адвокат може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності протягом року з дня вчинення дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки.
Частиною другою статті 36 цього Закону передбачено, що не допускається зловживання правом на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, у тому числі ініціювання питання про дисциплінарну відповідальність адвоката без достатніх підстав, і використання зазначеного права як засобу тиску на адвоката у зв`язку із здійсненням ним адвокатської діяльності. Дисциплінарну справу стосовно адвоката не може бути порушено за заявою (скаргою), що не містить відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку адвоката, а також за анонімною заявою (скаргою).
Відповідно до статті 37 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" дисциплінарне провадження складається з таких стадій: проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; порушення дисциплінарної справи; розгляд дисциплінарної справи; прийняття рішення у дисциплінарній справі.
Згідно з частиною першою статті 39 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" за результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більшістю голосів членів палати, які беруть участь у її засіданні, вирішує питання про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката.
Частиною першою статті 41 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачено, що за результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури приймає рішення про притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку і застосування до нього дисциплінарного стягнення або про закриття дисциплінарної справи. Рішення дисциплінарної палати приймається більшістю голосів від її загального складу, крім рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю, яке приймається двома третинами голосів від її загального складу. Рішення у дисциплінарній справі має бути вмотивованим. Під час обрання виду дисциплінарного стягнення враховуються обставини вчинення проступку, його наслідки, особа адвоката та інші обставини.
Адвокат чи особа, яка ініціювала питання про дисциплінарну відповідальність адвоката, має право оскаржити рішення у дисциплінарній справі протягом тридцяти днів з дня його прийняття до ВКДКА або до суду. Оскарження рішення не зупиняє його дії. ВКДКА протягом десяти днів з дня отримання заяви (скарги) витребовує матеріали дисциплінарної справи у відповідної КДКА та забезпечує розгляд скарги на рішення у дисциплінарній справі протягом тридцяти днів з дня одержання матеріалів дисциплінарної справи (стаття 42 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність").
Згідно з частиною п`ятою статті 52 вказаного Закону ВКДКА за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність КДКА має право: залишити скаргу без задоволення, а рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури без змін; змінити рішення КДКА; скасувати рішення КДКА та ухвалити нове рішення; направити справу для нового розгляду до відповідної КДКА та зобов`язати КДКА вчинити певні дії.
Згідно з абзацом 2 пункту 2 розділу 6 Положення про ВКДКА (яке є її установчим документом), затвердженого рішенням звітно-виборного з`їзду адвокатів України від 09.06.2017, ухвалення нового рішення ВКДКА передбачає прийняття ВКДКА рішень, які має право відповідно до законодавства приймати КДКА регіону з урахуванням стадії дисциплінарного провадження.