ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 813/984/17
адміністративне провадження № К/9901/55802/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Калашнікової О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 813/984/17
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівського прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України про визнання протиправним та скасування пункту наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Заверуха О.Б., судді: Качмар В.Я., Рибачук А.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Львівського прикордонного загону Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу від 04 лютого 2017 року № 120-аг "Про підсумки службового розслідування" в частині накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді "суворої догани".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в його діях відсутній склад дисциплінарного правопорушення, оскільки поставлені службові завдання від 25 січня 2017 року, отримані ним для організації ситуативної групи в межах компетенції та повноважень, були виконані, що підтверджується складеними за результатами роботи в ВПС "Амбуків" письмовими документами. Факт вчинення правопорушення позивачем та його особиста вина матеріалами службового розслідування не встановлена. За цих обставин вважає, що його неправомірно притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності відповідно до норм чинного законодавства, оскільки при проведенні службового розслідування правильно встановлено наявність в діях позивача порушень при перевірці стану зберігання зброї та боєприпасів в кімнаті зберігання зброї відділу прикордонної служби "Амбуків" Статуту внутрішньої служби.
ІІІ. Касаційне оскарження
2. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення цього позову повністю.
2.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди безпідставно не звернули увагу на те, що він притягнутий до дисциплінарної відповідальності без наявності в його діях складу порушення, за яке до нього застосовано спірне дисциплінарне стягнення, оскільки він не був зобов`язаний здійснювати перевірку порядку закріпленої зброї за військовослужбовцями у відділі, а інші завдання він виконав у повному обсязі.
2.2. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з січня 2016 року проходив службу в Львівському прикордонному загоні Західного регіонального управління Державної прикордонної служби України на посаді заступника начальника штабу - начальника відділу управління служби штабу Львівського прикордонного загону.
4. 25 січня 2017 року ОСОБА_1 на підставі службового завдання начальника прикордонного загону від 25 січня 2017 року № 18 вибув в ситуативну групу на ВПС "Амбуків".
5. Відповідно до службового завдання, ситуативна група повинна була надати практичну допомогу керівництву підрозділу в організації оперативно-службової діяльності підрозділу протягом доби; здійснити моніторинг ділянки відповідальності підрозділу; взяти участь у перевірках організації та якості несення служби прикордонними нарядами; здійснити контроль своєчасного, точного і повного виконання поставлених перед підрозділом завдань; здійснити перевірку наявності, технічного стану зброї та боєприпасів, стану облаштування кімнати зберігання зброї, порядку обліку, зберігання та видачі зброї та боєприпасів в тимчасове користування.
6. Наказом начальника Львівського прикордонного загону від 30 січня 2017 року №92-аг "Про призначення службового розслідування" призначено службове розслідування за фактом виникнення можливих негативних явищ посадовими особами відділу прикордонної служби "Амбуків".
7. Відповідно до висновку службового розслідування, заступник начальника штабу - начальник відділу прикордонної служби штабу підполковник ОСОБА_1 під час роботи у відділі прикордонної служби "Амбуків" неякісно здійснив контроль за своєчасним, точним і повним виконанням перед підрозділом завдань та послабив контроль за службою прикордонних нарядів, не надав практичну допомогу керівництву підрозділу в організації ОСД протягом доби, неякісно здійснив контроль за порядком зберігання зброї, в наслідок чого допущено негативні явища.
8. Наказом №120 аг від 04 лютого 2017 року "Про підсумки службового розслідування" за порушення вимог статті 11, 16, 17 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, абзацу 1 пункту 2 Посадової інструкції начальника відділу управління службою Львівського прикордонного загону, затвердженої наказом начальника Львівського прикордонного загону від 24 червня 2016 року №111 од "Про положення про відділ управління службою", за не виконання обов`язку забезпечувати повсякденне управління оперативно-службовою діяльністю, заступнику начальника штабу начальнику відділу управління службою підполковнику ОСОБА_1 оголошено сувору догану.
9. Позивач, вважаючи вказаний наказ протиправним, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14. Відповідно до статті 1 Закону України "Про Державну прикордонну службу України", на Державну прикордонну службу України покладаються завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
15. Частиною першою статті 6 цього ж Закону визначено, що Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення.
16. Згідно із статтею 10 Закону, органи охорони державного кордону безпосередньо виконують поставлені перед Державною прикордонною службою України завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону України.
17. Прикордонний загін є основною оперативно-службовою ланкою Державної прикордонної служби України, на яку покладаються охорона певної ділянки державного кордону самостійно чи у взаємодії з іншими органами охорони державного кордону та Морською охороною, забезпечення дотримання режиму державного кордону і прикордонного режиму, а також здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України та до тимчасово окупованої території і з неї осіб, транспортних засобів, вантажів.
18. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про Державну прикордонну службу України", військовослужбовці, які проходять кадрову або строкову військову службу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб офіцерського складу, громадяни призовного віку, які мають вищу, професійно-технічну, повну або базову загальну середню освіту і не проходили строкової військової служби, військовозобов`язані, а також жінки, які не перебувають на військовому обліку, укладають контракт про проходження військової служби за контрактом з додержанням умов, передбачених статтею 20 цього Закону.
19. Сутність військової дисципліни, обов`язки військовослужбовців, а також військовозобов`язаних та резервістів під час проходження зборів щодо її додержання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, права командирів щодо їх застосування, а також порядок подання і розгляду заяв, пропозицій та скарг визначає Дисциплінарний статут Збройних Сил України.
20. Дія Дисциплінарного статуту Збройних Сил України поширюється на Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Національну гвардію України та інші військові формування, створені відповідно до законів України, Державну спеціальну службу транспорту, Державну службу спеціального зв`язку та захисту інформації України.
21. Відповідно до статті 1 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, військова дисципліна - це бездоганне і неухильне додержання всіма військовослужбовцями порядку і правил, встановлених військовими статутами та іншим законодавством України. Військова дисципліна ґрунтується на усвідомленні військовослужбовцями свого військового обов`язку, відповідальності за захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, на їх вірності Військовій присязі.
22. Згідно із статтею 5 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, за стан дисципліни у військовому з`єднанні, частині (підрозділі), закладі та установі відповідає командир. Інтереси захисту Вітчизни зобов`язують командира постійно підтримувати військову дисципліну, вимагати її додержання від підлеглих, не залишати поза увагою жодного дисциплінарного правопорушення. Стан військової дисципліни у військовій частині(підрозділі), закладі, установі та організації визначається здатністю особового складу виконувати в повному обсязі та в строк поставлені завдання, морально-психологічним станом особового складу, спроможністю командирів(начальників) підтримувати на належному рівні військову дисципліну. Стосовно кожного випадку правопорушення командир зобов`язаний прийняти рішення щодо необхідності притягнення винного до відповідальності залежно від обставин скоєння правопорушення, ступеня вини, попередньої поведінки порушника та розміру завданих державі та іншим особам збитків. Діяльність командира щодо підтримання військової дисципліни оцінюється не кількістю накладених ним дисциплінарних стягнень, а виконанням обов`язків з додержанням вимог законів і статутів Збройних Сил України, повним використанням дисциплінарної влади для наведення порядку і запобігання порушенням військової дисципліни. Кожний військовослужбовець зобов`язаний сприяти командирові у відновленні та постійному підтриманні порядку й дисципліни. Командир, який не забезпечив додержання військової дисципліни та не вжив заходів для її відновлення, несе встановлену законом відповідальність.
23. Відповідно до частини першої статті 45 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, у разі невиконання (неналежного виконання) військовослужбовцем своїх службових обов`язків, порушення військовослужбовцем військової дисципліни або громадського порядку командир повинен нагадати йому про обов`язки служби, а за необхідності - накласти дисциплінарне стягнення.
24. Згідно із статтею 68 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, на молодших та старших офіцерів можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: а)зауваження; б)догана; в)сувора догана; г)попередження про неповну службову відповідність; д)пониження в посаді; е)пониження військового звання на один ступінь; є)звільнення з військової служби за службовою невідповідністю; ж)позбавлення військового звання.
25. Статтями 83, 84 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України передбачено, що на військовослужбовця, який порушує військову дисципліну або громадський порядок, можуть бути накладені лише ті дисциплінарні стягнення, які визначені цим Статутом і відповідають військовому званню військовослужбовця та дисциплінарній владі командира, що вирішив накласти на винну особу дисциплінарне стягнення. Прийняттю рішення командиром про накладення на підлеглого дисциплінарного стягнення може передувати службове розслідування. Воно проводиться з метою уточнення причин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення, та ступеня вини.
26. Відповідно до пункту 86 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, після розгляду письмової доповіді про проведення службового розслідування командир проводить бесіду з військовослужбовцем, який вчинив правопорушення. Якщо вину військовослужбовця повністю доведено, командир приймає рішення про накладення дисциплінарного стягнення. Під час накладення дисциплінарного стягнення та обрання його виду враховується: характер та обставини вчинення правопорушення, його наслідки, попередня поведінка військовослужбовця, а також тривалість військової служби та рівень знань про порядок служби.
27. Згідно із статтями 97, 98 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, про накладені дисциплінарні стягнення військовослужбовцям може бути оголошено особисто, у письмовому наказі (розпорядженні), на нараді чи перед строєм військовослужбовців, які мають військові звання (обіймають посади) не нижче за військове звання (посаду) військовослужбовця, який вчинив правопорушення. Оголошувати про дисциплінарні стягнення командирам у присутності підлеглих заборонено. Під час оголошення дисциплінарного стягнення до відома військовослужбовця доводять, в чому полягає порушення ним військової дисципліни чи громадського порядку.
28. Відповідно до статті 6 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, внутрішня служба здійснюється з метою підтримання у військовій частині порядку та військової дисципліни, належного морально-психологічного стану, які забезпечують постійну бойову готовність та якісне навчання особового складу, збереження здоров`я військовослужбовців, організоване виконання інших завдань.
29. Вимоги цього Статуту зобов`язаний знати й сумлінно виконувати кожен військовослужбовець, зокрема, щодо необхідності виконання завдань оборони України, захисту її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності, а також завдань, визначених міжнародними зобов`язаннями України покладає на військовослужбовців такі обов`язки: беззастережно виконувати накази командирів (начальників) і захищати їх у бою, як святиню оберігати Бойовий Прапор своєї частини; кожен військовослужбовець зобов`язаний виконувати службові обов`язки, що визначають обсяг виконання завдань, доручених йому за посадою. Ці обов`язки визначаються статутами Збройних Сил України, а також відповідними посібниками, порадниками, положеннями, інструкціями; на військовослужбовців під час перебування на бойовому чергуванні, у внутрішньому і гарнізонному наряді, а також під час виконання інших завдань покладаються спеціальні обов`язки. Ці обов`язки та порядок їх виконання визначаються законами і статутами Збройних Сил України, а також іншими нормативно-правовими актами, що приймаються на основі законів і статутів Збройних Сил України.
30. Підстави, порядок призначення і проведення службового розслідування за фактами невиконання (неналежного виконання) військовослужбовцями своїх службових обов`язків, порушення військової дисципліни, порядку несення служби або громадського порядку визначені Інструкцією про порядок проведення службового розслідування у Державній прикордонній службі України, затвердженою наказом адміністрації Державної прикордонної служби України від 14 травня 2005 року № 111.
31. Згідно з пунктом 6 Інструкції, підставою для призначення службового розслідування можуть бути рапорти посадових та службових осіб добового (прикордонного) наряду, командирів підрозділів, начальників служб, інших посадових осіб, окремих військовослужбовців, заяви (скарги) громадян, подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції, а також інші повідомлення про правопорушення, події, що потребують з`ясування обставин, за яких вони сталися.
32. Відповідно до пункту 17 Інструкції, розслідування має встановити наявність чи відсутність події, з приводу якої було призначено розслідування, та її обставини (час, місце) і наслідки; осіб, з вини яких трапилася подія, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли шкідливим наслідкам або створювали загрозу для їх спричинення; наявність причинного зв`язку між подією, з приводу якої було призначено службове розслідування, та неправомірними діями військовослужбовця; конкретні неправомірні дії або бездіяльність військовослужбовця, який вчинив правопорушення; вимоги законів чи інших нормативно-правових актів та керівних документів або посадових інструкцій, які було порушено; ступінь провини кожної з осіб, причетних до правопорушення; форму провини (навмисно чи з необережності) та мотиви протиправної поведінки військовослужбовця і його ставлення до скоєного; причини правопорушення та умови, що сприяли правопорушенню; чи вчинено правопорушення під час виконання військовослужбовцем службових обов`язків.
33. Згідно з пунктом 18 Інструкції, за результатами службового розслідування складається висновок. Висновки щодо допущених військовослужбовцем порушень в обов`язковому порядку повинні підтверджуватися посиланнями на наявні докази.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
35. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
37. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу №120 аг від 04 лютого 2017 року "Про підсумки службового розслідування", яким позивачу за порушення вимог статей 11, 16, 17 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, абзацу 1 пункту 2 Посадової інструкції начальника відділу управління службою Львівського прикордонного загону, затвердженої наказом начальника Львівського прикордонного загону від 24 червня 2016 року №111 од "Про положення про відділ управління службою", за не виконання обов`язку забезпечувати повсякденне управління оперативно-службовою діяльністю, оголошено сувору догану.
38. Системний аналіз норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, свідчить, що притягненню до дисциплінарної відповідальності повинно передувати встановлення факту невиконання (неналежного виконання) військовослужбовцем своїх службових обов`язків або порушення ним військової дисципліни або громадського порядку. Такий факт фіксується у висновку службового розслідування, яке проводиться з дотриманням встановленої процедури, а вид дисциплінарного стягнення повинен обиратись з врахуванням характеру та обставин вчиненого правопорушення, його наслідків, попередньої поведінки, а також тривалості військової служби та рівня знань про порядок служби.
39. Суди попередніх інстанцій встановили, що на підставі наказу начальника Львівського прикордонного загону від 30 січня 2017 року № 92-аг "Про проведення службового розслідування" проведено службове розслідування за фактом виникнення можливих негативних явищ посадовими особами відділу прикордонної служби "Амбуків".
40. За результатами службового розслідування складено висновок, затверджений начальником Львівського прикордонного загону 04 лютого 2017 року, за змістом якого розслідуванням встановлено, що факт виникнення негативних явищ на відділі прикордонної служби "Амбуків" підтверджено.
41. Також цим розслідуванням встановлено наявність в діях заступника начальника штабу - начальника відділу прикордонної служби штабу підполковника ОСОБА_1 порушення вимог статей 11, 16, 17 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, абзацу 1 пункту 2 Посадової інструкції начальника відділу управління службою Львівського прикордонного загону, затвердженої наказом начальника Львівського прикордонного загону від 24 червня 2016 року №111 од "Про положення про відділ управління службою", а також вимог розділу 6 Методичних рекомендацій начальникам відділів прикордонної служби, заступникам (помічникам) начальників відділів прикордонної служби з логістики з питань організації зберігання, обліку та використання стрілецької зброї, боєприпасів та засобів активної оборони у відділах прикордонної служби Львівського прикордонного загону, затверджених наказом Львівського прикордонного загону від 04 грудня 2016 року № 201од.
42. Ці порушення полягали в наступному.
43. 25 січня 2017 року ОСОБА_1 на підставі службового завдання начальника прикордонного загону від 25 січня 2017 року № 18 вибув в ситуативну групу на ВПС "Амбуків".