ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/15258/17
адміністративне провадження № К/9901/59894/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (прийняту судом у складі: головуючого суддя Беспалова О.О., суддів: Губської О.А., Парінова А.Б.) у справі за позовом державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України (далі - ДП "Іскра") до Держгеокадастру про визнання протиправним та скасування наказу від 06.03.2017 № 7-ДК, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ДП "Іскра" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати наказу Держгеокадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" № 7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 08 травня 2018 року у задоволенні позову відмовив.
Приймаючи таке рішення, цей суд зазначив, що, виходячи із системного аналізу фактичних обставин справи та норм чинного законодавства, беручи до уваги те, що Держгеокадастр не відноситься до державних органів на які положеннями Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) покладено здійснення заходів державного контролю, суд прийшов до висновку, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України від 19 червня 2003 року № 963-ІV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV), а, відтак, посилання позивача на Закон України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним, а наказ Держгеокадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК таким, що винесений в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 липня 2018 року рішення суду першої інстанції скасував та позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" від 06 березня 2017 року № 7-ДК зі змінами, внесеними наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 березня 2017 року № 11-ДК "Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 № 6-ДК та 7-ДК".
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у зверненні депутата йшлося про нецільове використання земельної ділянки, самовільне її зайняття, що також було підтверджено представником відповідача в судовому засіданні 26.07.2018.
Зміна предмету перевірки відповідачем не може свідчити про обґрунтованість прийняття оскаржуваного наказу, оскільки на момент його прийняття були відсутні підстави для проведення перевірки фактів, визначених наказом.
Зважаючи на те, що єдина підстава для проведення перевірки у вигляді депутатського звернення не містить вказівок на обставини, що визначені в оскаржуваному наказі як предмет перевірки, на виконання ч. 2 ст. 19 Конституції України та п. 3 ч. 2 ст. 2 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про протиправність оскаржуваного наказу та наявність підстав для його скасування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 лютого 2018 року Держгеокадастр звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права.
Зазначає, що метою депутатського звернення була саме перевірка земель, які знаходяться у користуванні ДП "Іскра", а не тільки обставин викладених у депутатському зверненні.
Вважає, що оскаржуваний наказ носить організаційно-розпорядчий характер, є ненормативним документом, який вичерпав свою дію фактом виконання.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 серпня 2018 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Кравчук В.М., Стародуб О.П.
Верховний Суд ухвалою від 30 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи від 25 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року № 836/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Наказом від 06.03.2017 № 7-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" посадовим особам відповідача доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні ДП ДГ "Іскра" та ДП ДГ "Надія" на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017.
Наказом Держгеокадастру від 17.03.2017 № 11-ДК "Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 № 6-ДК та 7-ДК" до наказу Держгеокадастру від 06.03.2017 № 7-ДК внесено зміни в частині термінів проведення перевірки, а саме встановлено термін проведення перевірки з 06.03.2017 по 30.06.2017.
Підставою для проведення державного контролю у оскаржуваному наказі зазначено звернення народного депутата України Суслової І. від 27.02.2017 № 133-91.
У звернення народним депутатом вказано, що до неї звернулися громадяни стосовно порушення законодавства при використанні земель, які перебувають у користуванні, в тому числі позивача.
Суть звернення полягала у тому, що землі, які перебувають у користуванні позивача, фактично, на підставі договорів спільного обробітку (про спільну діяльність) використовуються приватними юридичними особами як рілля.
Таким чином, на думку народного депутата, вказані договори є прихованими договорами оренди земельних ділянок, чим порушено вимоги Земельного кодексу України, Законів України "Про землеустрій" та "Про охорону земель" та змінено склад угідь.
Також у зверненні зазначено, що відповідно до вимог Земельного кодексу України та Закону України "Про оренду землі" державні підприємства не є орендодавцями, а отже не мають права передавати вказані землі у користування інших осіб.
За результатами проведеної перевірки було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 22.03.2017 № 38-1, в якому встановлено, що на земельні ділянки, які перебувають у користуванні ДП ДГ "Іскра" документи, що посвідчують право постійного користування земельними ділянками на території Перехрестівської сільської ради Роменського району відсутні, а також у встановленому законодавством порядку не виготовлялися та державної реєстрації не проходили, що є порушенням ст. 125 Земельного кодексу України.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до частини четвертої статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
При цьому стаття 6 Закону № 963-IV визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; стаття 10 вказаного Закону визначає повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.
Так, згідно з положеннями статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
У свою чергу, у відповідності до положень статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України.
Поряд з цим, згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.