ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 826/5029/16
адміністративне провадження № К/9901/20235/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2016 (суддя - Келеберда В. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016 (колегія суддів у складі: Кузьменка В. В., Василенка Я. М., Степанюка А. Г.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Генеральної прокуратури України про: визнання протиправним та скасування наказу виконуючого обов`язки Генерального прокурора України від 02.03.2016 № 252-ц про її звільнення з посади начальника управління організації ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистичної інформації Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України; визнання недійсним запису № 29 від 02.03.2016 у трудовій книжці ОСОБА_1 ; поновлення ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді начальника управління організації ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистичної інформації Генеральної прокуратури України з 03.03.2016; стягнення з Генеральної прокуратури України на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 03.03.2016 і до фактичного поновлення на роботі; зобов`язання Генеральної прокуратури України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Позовні вимоги вмотивовані тим, що в контексті застосованих відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення норм Закону України "Про очищення влади" ОСОБА_1 не вчиняла дій, не допускала бездіяльності та не приймала рішень, які б були спрямовані на узурпацію влади, підрив основ національної безпеки і оборони або протиправне порушення прав і свобод людини, вчинення дій щодо чого є передумовою застосування норм вищевказаного закону.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 10.10.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016, відмовив в задоволенні позову.
Суди попередніх інстанцій вказували на правомірність спірного наказу Генерального прокурора України від 02.03.2016 № 252-ц, оскільки висновок про наявність підстав для звільнення позивачки ґрунтується на результатах вивчення її особової справи в частині перебування на посаді, яку віднесено до категорії "керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України" (пункт 7 частини першої статті 3, пункт 3 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади").
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що судами не надано належної оцінки її доводам про порушення під час її звільнення вимог Конституції України, міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства України, міжнародних принципів проведення люстрації. Не врахували те, що при виконанні своїх посадових обов`язків, виходячи зі змісту функціональних повноважень, вона ніяким чином не здійснювала заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Не надали оцінки її доводам, викладеним в заяві від 17.10.2014 на ім`я Генерального прокурора України, у якій вона зазначила, що її автоматичне звільнення із займаної посади не може бути здійснено, оскільки це суперечить вимогам частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17.01.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2016.
12.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.02.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Желтобрюх І. Л., судді Білоус О. В., Стрелець Т. Г. для розгляду судової справи № 826/5029/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31.05.2019 № 561/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/5029/16, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/5029/16.
Ухвалою Верховного Суду від 03.09.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Генеральної прокуратури України від 08.08.2012 № 3203-ц старшого радника юстиції Кидисюк О. І. призначено начальником управління статистики, організації та ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань Генеральної прокуратури України.
Наказом Генеральної прокуратури України від 21.07.2014 № 1605ц державного радника юстиції 3 класу Кидисюк О. І. призначено начальником управління статистики, організації ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистичної інформації Генеральної прокуратури України.
На виконання вимог частини першої статті 14 Закону України "Про прокуратуру" наказами Генеральної прокуратури України від 16.07.2015 № 55шц та № 56шц затверджено нову структуру та штатний розпис Генеральної прокуратури України. 20.01.2016 ОСОБА_1 попереджено про вивільнення у зв`язку реорганізацією структури та скорочення кількості прокурорів та запропоновано вакантні посади.
20.01.2016 ОСОБА_1 надала згоду на призначення її на посаду начальника управління організаційного забезпечення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Генеральної прокуратури України.
Наказом Генеральної прокуратури України від 02.03.2016 № 252-ц державного радника юстиції 3 класу ОСОБА_1 звільнено з посади начальника управління статистики, організації ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистичної інформації Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України, на підставі довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 6 частини першої статті 5-1 Кодексу законів про працю України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
16.10.2014 набрав чинності Закон України "Про очищення влади" № 1682-VII від 16.09.2014.
Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Згідно з частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Відповідно до частини п`ятої статті 1 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.
Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина дев`ята статті 1 Закону України "Про очищення влади").
Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції.
При цьому, підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" визначено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
Згідно зі статтею 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948 кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
Відповідно до частин першої, другої статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16.12.1966 Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12.11.1973, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14.09.2006, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Відповідно до статті 17 Закон України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Статтею 2 Конвенції № 111 від 25.06.1958 "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості" (ратифікована Україною 04.08.1961) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
Закон України "Про очищення влади" був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21.04.2015) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" № 1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для видання спірного наказу Генерального прокурора України від 02.03.2016 № 252-ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління організації ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та статистичної інформації Генеральної прокуратури України було те, що на час набрання чинності Закону України "Про очищення влади" вона у період з 08.08.2012 по 22.02.2014 обіймала посаду начальника управління статистики, організації та ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань Генеральної прокуратури України (керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату Генеральної прокуратури України), яка передбачена пунктом 7 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", а також обіймала вказану посаду у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не була звільнена з неї за власним бажанням.